Op 8 december 2020 organiseerde HIVA-KUL een (digitale) studiedag “Naar een versterking van het gelijke onderwijskansenbeleid in Vlaanderen”. Medewerkers van HIVA-KUL, Ides Nicaise, Emilie Franck, Sebastiano Cincinnato, Goedroen Juchtmans en Lief Vandevoort, die betrokken waren bij het onderzoeksprogramma van het Steunpunt Beleidsgericht Onderwijsonderzoek, brachten er een overzicht van hun onderzoek.   Hieronder publiceren we hun gezamenlijke perstekst ‘Gelijke onderwijskansenbeleid: goed nieuws, maar nu is het alle hens aan dek’

In de voorbije dertig jaren is een hele reeks maatregelen getroffen om de gelijke kansen in het Vlaamse onderwijs te bevorderen (denk maar aan schooltoelagen vanaf het kleuteronderwijs, de maximumfactuur, onthaalonderwijs voor anderstalige nieuwkomers, het M-decreet enz.). Het Gelijke Onderwijskansendecreet (kortweg GOK-decreet) van juni 2002 wordt echter algemeen als de belangrijkste mijlpaal beschouwd: dat kent structureel bijkomende middelen toe (zowel lestijden als werkingsmiddelen) aan scholen a rato van het aantal leerlingen uit gezinnen met een lage socio-economische status (SES) en leerlingen met een migratieachtergrond. Op die manier kan bv. een lagere school met veel leerlingen uit de vermelde doelgroepen dubbel zoveel middelen ontvangen als een school zonder doelgroepleerlingen.

Het onderzoek naar de effectiviteit van deze GOK-financiering in het basisonderwijs vond tot hiertoe weinig tot geen positieve effecten op de leervorderingen van doelgroepleerlingen. Zelfs een ruimer gamma van indicatoren (zittenblijven, behaalde attesten in het secundair onderwijs, regelmatige aanwezigheid) leverde geen overtuigend bewijs van een toegenomen sociale gelijkheid. Een nieuw HIVA-onderzoek onder leiding van Prof. Ides Nicaise (in het kader van het Steunpunt SONO) overschouwt een langer tijdsvenster en gebruikt een andere methode – en het laat eindelijk meer hoopgevende bevindingen zien. Maar de vooruitgang blijft broos.

In een eerste stap vergeleek het HIVA de Vlaamse PISA-gegevens van 2003 en 2015^[1]. Het PISA-onderzoek, gecoördineerd door de OESO, combineert om de drie jaar een toetsenbatterij bij een representatieve steekproef 15-jarigen met een bevraging van leerlingen, ouders en scholen. De gegevens laten toe om leerlingen onderling te vergelijken – bv. op basis van hun SES, migratieachtergrond en/of thuistaal – alsook om wijzigingen doorheen de tijd te meten. Het PISA-onderzoek biedt dus de mogelijkheid om na te gaan of de sociale ongelijkheden in de onderwijsuitkomsten tussen 2003 en 2015 toe- of afgenomen zijn.

We weten al langer dat de vaardigheden van Vlaamse leerlingen in wiskunde, taal en wetenschappen in de beschouwde periode achteruit gegaan zijn. Opmerkelijk is echter dat de prestaties van de 10% meest kansarme leerlingen nauwelijks gedaald zijn (voor wiskunde slechts 10 punten op een gemiddelde van meer dan 500) terwijl het verlies bij de meest kansrijke groep 40 punten bedraagt.

Voor de daling van de gemiddelde leerlingprestaties worden door experten diverse verklaringen gesuggereerd: het toenemende tekort aan adequaat geschoolde leerkrachten^[2], de besparingen in het onderwijs tijdens de economische crisis van 2008-2013, de toename van het aandeel kinderen uit eenoudergezinnen, en de achteruitgang van de leescultuur. Indien de prestaties van de meest kansarme leerlingen in de beschouwde periode relatief goed stand gehouden hebben, ondanks de toegenomen diversiteit in zogenaamde concentratiescholen, moet dat volgens de auteurs wel aan het GOK-beleid te danken zijn.

Een tweede indicator betreft de studieoriëntering in het secundair onderwijs. Het beruchte Vlaamse watervalsysteem werkt als een reusachtige sociale sorteermachine: meer dan 8 op 10 kansarme jongeren komen vóór hun 15^e jaar in het TSO of BSO terecht, terwijl omgekeerd meer dan 8 op 10 van de kansrijksten in het ASO zitten. Toch merken we opnieuw tussen 2003 en 2015 een lichte nivellering van kansen: méér kansarme jongeren belanden in het ASO, en méér kansrijken kiezen voor het TSO of BSO.

Voorts blijkt uit het onderzoek dat het welbevinden van de leerlingen in Vlaamse scholen over de ganse lijn toegenomen is tussen 2003 en 2015, maar meest van al bij de kansengroepen. Dit weerspiegelt zich op zijn beurt in minder schoolmoeheid en voortijdig afhaken: de onderzoekers stellen een algemene daling van het vroegtijdig schoolverlaten vast, maar een meer dan proportionele daling bij jongeren met een kansarme of allochtone origine. Bij de GOK-doelgroep als geheel is het risico op vroegtijdig schoolverlaten in de periode 2003-2015 gedaald van ca. 19% tot 12 à 13%, tegenover een daling van ca. 5,5% tot 3,5% bij de niet-GOK jongeren. De daling is het meest uitgesproken bij jongeren met een niet-EU achtergrond (van 26,5% vóór het GOK-decreet tot 12,5% in de jongste jaren).

En dat vertaalt zich dan (gedeeltelijk) in de doorstroom naar het hoger onderwijs. Merk op dat in dezelfde periode als het GOK-decreet ook twee grote hervormingen richting democratisering werden doorgevoerd in het hoger onderwijs: de BAMA-hervorming van 2003 (invoering van de bachelor-master structuur) en het flexibiliseringsdecreet van 2004 (om onder andere zittenblijven en uitval in het hoger onderwijs tegen te gaan). Die hervormingen moeten we minstens evenzeer in het achterhoofd houden bij het interpreteren van de statistieken. Tot hiertoe is het effect ervan nooit duidelijk aangetoond, omdat er tussen de periode vóór en na de eeuwwisseling geen consistente tijdreeksen beschikbaar zijn. Het HIVA-onderzoek vult eindelijk deze leemte op, weliswaar met de kanttekening dat geen onderscheid kan gemaakt worden tussen het afzonderlijke effect van het GOK-beleid en van de hervormingen in het hoger onderwijs.

Globaal kunnen we spreken van een verdere massificatie van het hoger onderwijs: in 2003 zetten slechts 37% van de 18-20 jarigen de stap naar het hoger onderwijs, in 2018 is dat 53%. De kloof tussen de GOK-doelgroepen en hun meer kansrijke evenknieën is weliswaar nauwelijks verkleind: bij de eerstgenoemde groep bedroeg de doorstromingskans naar HO vóór het GOK-decreet iets minder dan de helft van de laatste groep; de jongste jaren is dat iets meer dan de helft. De groep die het meest vooruitgang heeft geboekt zijn alweer de niet-EU migranten: hun doorstromingskans naar het HO verdubbelde, van 20,6% in 2003 tot 41,3% in 2018.

Op basis van alle onderzochte indicatoren concluderen de onderzoekers dat de kansengelijkheid in het Vlaamse onderwijs er sinds de eeuwwisseling wel op vooruitgegaan is. Toch is hoera-geroep voorbarig, want de ongelijkheid blijft erg groot. De 15-jarigen uit het meest kansarme deciel hebben nog steeds in hun vaardigheidsontwikkeling een drietal jaren achterstand op hun meest kansrijke leeftijdgenoten. Het risico op uitval vóór de eindmeet van het secundair onderwijs blijft bijna viermaal hoger bij de GOK-doelgroep dan bij de andere jongeren. Bij de instap in het hoger onderwijs zijn alleen de kansen van de niet-EU migranten significant toegenomen in vergelijking met de meer kansrijke jongeren. De toekomst ziet er somber uit, want alles wijst erop dat de corona-crisis in het onderwijs een ravage aan het aanrichten is bij de meest kwetsbare groepen. Moeten we vrezen dat de hoopgevende resultaten van twee decennia GOK-beleid compleet uitgeveegd zullen zijn?

Kan het beter?

De HIVA-onderzoekers zochten niet alleen naar harde cijfers over de effectiviteit van het gevoerde beleid, maar ook naar verklaringen. Ze onderzochten gelijkaardige systemen van ‘voorrangsfinanciering’ voor kansarme scholen in Nederland, Frankrijk en Engeland; ze voerden comparatief onderzoek uit naar determinanten van sociale ongelijkheid in het onderwijs in 50 landen met behulp van PISA-gegevens; en met een panel van deskundigen werkten ze een reeks beleidsvoorstellen uit ter versterking van het Vlaamse GOK-beleid. Die voorstellen kunnen als volgt samengevat worden:

1. Formuleer de doelstellingen SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden).
   Alhoewel voor het GOK-ondersteuningsbeleid zorgvuldig uitgekiende indicatoren werden uitgewerkt, zijn er tot op heden nooit concrete streefdoelen vooropgesteld die binnen een realistische termijn moeten gehaald worden. Zo’n streefdoelen zijn wellicht niet afdwingbaar, maar ze zouden ten minste een gezamenlijk engagement vertolken van beleidsmakers en scholen, en waar nodig leiden tot extra inspanningen.
2. Pas waar nodig de afbakening van de doelgroepen aan.
   De totale doelgroep van het GOK-beleid in Vlaanderen is heel ruim omschreven: ongeveer de helft van alle leerlingen wordt erdoor gedekt. In de omringende landen is de doelgroep veel enger afgebakend, wat een sterkere concentratie van de ingezette middelen toelaat.
   Een bijkomend argument voor een sterkere concentratie is de vaststelling dat eenzelfde kansarme leerling slechter presteert naarmate haar/zijn medeleerlingen ook kansarmer zijn. Concentratiescholen hebben het daarom veel moeilijker om de vaardigheden van kansarme leerlingen op te krikken dan sociaal en etnisch gemengde scholen: ze verdienen dan ook meer dan proportionele ondersteuning^[3].
3. Geef aan de scholen de nodige richtlijnen en instrumenten voor zelfevaluatie.
   Om te beginnen weten de scholen, merkwaardig genoeg, zelf niet precies wie hun doelgroepleerlingen zijn. Het Ministerie verzamelt de informatie omtrent het profiel van elke leerling deels via de scholen, en deels rechtstreeks uit administratieve databanken, maar het geeft enkel globale aantallen door aan de scholen. Nochtans zijn indicaties van onderwijskansarmoede (zoals laaggeschooldheid van de moeder of een laag inkomen) niet meteen zichtbaar. Scholen werken dus deels ‘op de tast’ wanneer zij hun inspanningen preventief op die doelgroepen willen richten. Het gevolg is dat zij (a) enkel de meest zichtbare risicogroepen (zoals niet-EU migranten) viseren, (b) voor de anderen enkel remediërend optreden, wanneer ze reeds achterstand opgelopen hebben, en (c) niet over accurate informatie beschikken om te evalueren of hun beleid effect heeft voor de doelgroepleerlingen. Het is dus wenselijk dat het Ministerie per GOK-/SES-indicator namenlijsten van doelgroepleerlingen aan de scholen bezorgt, weliswaar met de kanttekening dat zorgvuldig met deze informatie moet omgegaan worden.
   Een ander pijnpunt betreft de relatieve vrijblijvendheid van het ondersteuningsbeleid. Sinds de structurele verankering van de GOK-financiering in het basisonderwijs (2008) moeten scholen niet langer aanwendingsplannen opstellen en zelfevaluaties uitvoeren.
   Alhoewel rigide voorschriften inzake aanwending van de middelen niet wenselijk zijn, vinden de onderzoekers bepaalde voorwaarden inzake verdeskundiging, strategische beleidsvoering en zelfevaluatie wel verantwoord.
4. Versterk het beleidsvoerend vermogen van scholen.
   De grote autonomie die Vlaamse scholen genieten contrasteert met hun relatief zwak beleidsvoerend vermogen, vooral in het basisonderwijs. Leerkrachten hanteren begrijpelijkerwijze een uitgesproken pedagogisch-didactisch perspectief op verschillen in leerprestaties. Ze gaan dan ook de ongelijke kansen te lijf met pedagogische wapens zoals differentiatie, remediëring, en zorg. De aanpak op schoolniveau moet echter ruimer zijn: meer multidimensioneel en structureel. Het gaat bv. evenzeer om het beleid inzake schoolkosten, ouderparticipatie, bredeschoolwerking, attesteringbeleid, taalbeleid, rekruterings- en retentiebeleid van leerlingen en leerkrachten, en dus ook HRM-beleid.
   De versterking van het beleidsvoerend vermogen is duidelijk een gedeelde verantwoordelijkheid tussen het centrale en het lokale niveau: op Vlaams niveau kan gedacht worden aan het financieren van gespecialiseerde kaderfuncties, maar ook aan het versterken van de lerarenopleiding, het nascholingsaanbod, en de oprichting van schooloverstijgende expertisecentra. Op lokaal niveau kunnen gemeenten, lokale overlegplatforms en scholengemeenschappen een belangrijke rol spelen. Individuele scholen moeten hun autonomie leren aanwenden om de schoolse segregatie tegen te gaan en ongelijkheden op het vlak van zittenblijven, watervaleffecten en vroegtijdig schoolverlaten te minimaliseren. Dergelijke structurele mechanismen raken meer aan de kern van de ongelijkheid dan individuele zorg voor leerlingen.
5. Versterk de monitoring en evaluatie van het GOK-beleid op centraal en lokaal niveau.
   De verregaande lokale autonomie in het onderwijs kan slechts goede resultaten opleveren, ook inzake gelijke kansen, indien op alle niveaus de instrumenten en know-how aanwezig zijn voor monitoring en evaluatie.
   Het voornemen van de Vlaamse Regering om centrale toetsen in te voeren kan hieraan een positieve bijdrage leveren. Internationaal onderzoek toont aan dat degelijke systemen van centrale toetsing vooral ten goede komen aan de meest kansarme scholen en leerlingen, omdat ze druk uitoefenen op de kwaliteit van het onderwijs in elke school. De voorwaarde is natuurlijk dat deze toetsen niet gebruikt worden als ‘league tables’ waarmee kansrijke scholen hun concurrentiepositie versterken en de sociale segregatie verder in de hand werken. Er bestaan manieren om de ‘toegevoegde waarde’ van scholen op een rechtvaardige manier te meten, rekening houdend met de diversiteit van hun leerlingenpopulatie.
   Ook op het lokale (school)niveau is er behoefte aan versterking van de capaciteit voor monitoring en evaluatie. In het kader van het kwaliteitsdecreet worden grote vorderingen gemaakt met het gebruik van leerlingvolgsystemen. Om te vermijden dat die ‘verworden tot planlast’ is het belangrijk dat men ze ten volle leert benutten voor zelfevaluatie. Ook instrumenten zoals Dataloep (het online dataplatform met indicatoren op maat van elke school) worden nog onderbenut bij gebrek aan datageletterdheid van schooldirecties en -teams.
6. Pak de systeemfouten aan die ongelijkheid in de hand werken.
   Het internationaal vergelijkend onderzoek van Nicaise en collega’s toont aan dat het Vlaamse onderwijssysteem behept is met enkele extreme vormen van ‘academische segregatie’: dit zijn selectiemechanismen waardoor groepen leerlingen op basis van hun vaardigheden opgesplitst worden in meer homogene subgroepen, die elk een verschillende behandeling krijgen. De meest in het oog springende mechanismen zijn de niveauverschillen tussen scholen, het hoge aantal doorverwijzingen naar het buitengewoon onderwijs, het buitensporige aantal zittenblijvers en de waterval in het secundair onderwijs. Voor elk van die mechanismen behoort Vlaanderen tot de (trieste) wereldkampioenen. Heel wat onderzoek heeft ook aangetoond dat dit soort mechanismen de sociale ongelijkheid in onderwijsuitkomsten versterkt. Immers, de ongelijke uitkomsten in het onderwijs worden niet alleen bepaald door de sociale achtergrond van leerlingen, maar ook door wat die leerlingen op school aangeboden krijgen (de ongelijke leerkansen). Met andere woorden: ons ‘gelijke onderwijskansenbeleid’ zoals dat in 2002 werd ingeluid, blijft geënt op een onderwijssysteem dat in wezen te weinig democratisch is. Het inschrijvingsdecreet van 2012, de modernisering van het secundair onderwijs, en het M-decreet zijn voorzichtige stappen geweest in de richting van desegregatie. Het is belangrijk om deze beleidsinspanningen verder te zetten, wil men ook van het GOK-ondersteuningsbeleid meer positieve effecten verwachten.
   Scholen hoeven overigens niet te wachten op verdere wettelijke hervormingen om op lokaal niveau te werken aan een betere sociale en etnisch-culturele mix: ze beschikken zelf over een relatief grote vrijheid in hun wervingsbeleid, hun attesteringsbeleid, hun inspanningen voor inclusief onderwijs. Met de nodige deskundigheid kan ook op kleine schaal heel wat bereikt worden.

Ides Nicaise, Emilie Franck, Sebastiano Cincinnato, Goedroen Juchtmans en Lief Vandevoort
(HIVA, KU Leuven)

Voor verdere info: ides.nicaise@kuleuven.be – tel. 016-323337 of 0485-168732

Voetnoten:

1. De keuze van de PISA-referentiejaren 2003 en 2015 is van belang, omdat 2003 het jaar van inwerkingtreding van het GOK-decreet is. Jongeren uit kansengroepen, die 15 jaar waren in 2003, zijn op geen enkel moment in hun schoolloopbaan blootgesteld geweest aan de extra ondersteuning van het GOK-beleid. Hun evenknieën uit 2015 daarentegen waren 3 jaar bij de inwerkingtreding van het GOK-decreet en hebben bijgevolg vanaf hun instap in het kleuteronderwijs genoten van die bijkomende ondersteuning. ↑
2. In de PISA-cijfers valt bv. op dat het lerarentekort het sterkst toegenomen is in de ‘middenmoot-scholen’ (deciel 5), en dat precies daar de achteruitgang in vaardigheden bij de leerlingen ook het grootst is. ↑
3. Dit is een pleidooi voor het behoud van de zogenaamde concentratieweging in de GOK-financiering in het secundair onderwijs, en de herinvoering ervan in het basisonderwijs. ↑

Lijst van publicaties SONO-onderzoekslijn ‘Versterking GOK-beleid’

Rapporten (beschikbaar op Steunpunt Sono – Steunpunt Onderwijsonderzoek en op de website van het Departement Onderwijs: Onderwijsonderzoeken (vlaanderen.be)

• Franck, E., Nicaise, I. (2017). Equity funding of schools: what do we learn from the literature about its effectiveness ?, Steunpunt Onderwijsonderzoek, HIVA-KU Leuven, research paper SONO/2017/1.3/2
• Franck E. & Nicaise I. (2018). Ongelijkheden in het Vlaamse onderwijssysteem: verbetering in zicht? Een vergelijking tussen PISA 2003 en PISA 2015, Leuven: HIVA / Gent: Steunpunt Onderwijsonderzoek, research paper SONO/2018/1.3/1
• Franck, E., Ünver, Ö., & Nicaise, I. (2019) De invloed van school- en systeemkenmerken op (on)gelijke onderwijsuitkomsten naar sociale herkomst en thuistaal: vergelijkende analyse op PISA 2015. Leuven: HIVA / Hamburg: IEA/ Gent: Steunpunt Onderwijsonderzoek, Research paper SONO/2019/OL1.3/2
• Vandevoort, L., Bakelants, H., & Nicaise, I. (2019). Compensatiefinanciering in het gewoon basis- en secundair onderwijs. Case studies naar de implementatie van compensatiefinanciering in Vlaanderen, Nederland, Engeland en Frankrijk, Leuven: HIVA/Gent: Steunpunt Onderwijsonderzoek, rapport SONO/2019/1.3/4
• Cincinnato S., Ünver, Ö, Nicaise I. (2020), Trends in onderwijsongelijkheden op lange termijn in Vlaanderen: vroegtijdig schoolverlaten, toegang tot het hoger onderwijs en arbeidsinkomen op 25 jaar, Leuven: HIVA / Gent: Steunpunt SONO
• Juchtmans, G. (2020), Hoe basisscholen werken aan gelijke onderwijskansen na het nieuwe omkaderingssysteem, KU Leuven: HIVA/Gent: Steunpunt SONO
• Juchtmans, G. & Nicaise, I. (2020), Naar een versterking van het Vlaamse gelijke-onderwijskansenbeleid. Verslag van een consensusbevraging van experten. Leuven: HIVA/Steunpunt Onderwijsonderzoek, Gent

Artikels

• Franck, E., Nicaise I., Lavrijsen J. (2017), Extra middelen, meer gelijke onderwijskansen? De effectiviteit van de compensatiefinanciering voor scholen met leerlingen uit kansengroepen onder de loep, Tijdschrift voor Onderwijsrecht en –Beleid, 2016-2017 (4), maart-april 2017, p.254-266
• Schirripa-Spagnolo F., Salvati N., D’Agostino A., Nicaise I. (2020), The use of sampling weights in the M-quantile random-effects regression: an application to PISA mathematics scores, in: Journal of the Royal Statistical Society, 82(2), May 2020 (https://doi.org/10.1111/rssc.12418)

Hoofdstukken in boeken

• Franck E., Nicaise I. (2018), Iets gelijker, maar helaas niet beter. Trends in het Vlaamse onderwijs, in : Coene J., Raeymaeckers P., Hubeau B., Goedemé T., Remme R., Van Haarlem A. (red., 2018), Armoede en Sociale Uitsluiting – Jaarboek 2018, Leuven: Acco, p.123-148
• Nicaise I., (2019), Selectiemachine of sociale lift ? Segregatie in het onderwijs tegengaan, in : VLOR, Spots op onderwijs. Wetenschappers voor het voetlicht, Lannoo Campus, p.199-221.
• Nicaise I. (2019), Vijftien jaar gelijke onderwijskansenbeleid. Meer dan een pleister op een houten been?, in : Maes J, Van Camp F. (red), (Om) armoede op school. Wegen voor een schoolbeleid. Politeia, p.80-95
• Nicaise I., Franck E., Cincinnato S., Juchtmans G., Vandevoort L. (2021 – te verschijnen), Gelijke onderwijskansen in een ongelijk speelveld, in: Devos G., Tuytens M. (red., 2021), Verschillen in onderwijs. Streven naar excellentie en gelijke onderwijskansen, uitg. Politeia

Zie ook publicaties van SONO-onderzoekslijn ‘Onderwijsorganisatie’

Publicaties van vóór 2017: zie www.steunpuntssl.be