De educatieve systemen van de noordelijke landen hebben lange tijd, en terecht, tot voorbeeld gediend op het vlak van sociale gelijkheid. In de eerste PISA enquetes toonden Finland, Noorwegen en Zweden beduidend kleinere verschillen in score naargelang de sociale afkomst dan die in andere landen. De meerderheid van commentatoren schreven dat democratisch succes toe aan het samenvallen van meerdere factoren : een gemeenschappelijke stam van heel lange duur (tot op de leeftijd van 16 jaar), een grote autonomie van de schoolinstellingen, een cultuur van remediering en het weigeren van overzitten.
Maar nu begint één van die landen, Zweden, naar beneden te tuimelen in de klassementen, niet alleen voor de gemiddelde prestaties, maar vooral voor de indicatoren van sociale gelijkheid in het onderwijs. Bij elke nieuwe PISA enquete lijkt de toestand er een beetje verder van weg te glijden. Een gelijkaardige evolutie, maar duidelijk minder sterk, begint ook in Finland de kop op te steken. Noorwegen daarentegen houdt stand.
Vandaag wijzen meer en meer wetenschappelijke studies er op dat de belangrijkste verklarende factor voor deze evolutie het invoeren is, in Zweden en in mindere mate in Finland, van liberale maatregelen : de vrije schoolmarkt, concurrentie tussen scholen, de transformatie van directeurs tot managers …
Uiteraard zijn er belangrijke lessen te trekken voor de hervormingen in België.

Zweden : drie decennia van vermarkting

Tot in 1992 was het Zweedse onderwijssysteem volledig gecentraliseerd: de grote meerderheid van leerlingen ging naar publieke scholen, rechtstreeks georganiseerd, gefinancierd en gecontroleerd door het Ministerie van Opvoeding. Aan iedere leerling werd een school toegewezen, op basis van zijn woonplaats, en wijzigingen daarop werden slechts zelden toegestaan, op basis van heel strenge criteria. Minder dan 1 % van de leerlingen bezochten de zeldzame privéscholen, die geen publieke financiering kregen en dus betalend waren. Hetzelfde systeem bestond in Finland en Noorwegen.

Scholencheque
Vanaf het begin van de jaren 80 hebben verschillende Zweedse regeringscoalities, zowel centrumrechtse als sociaaldemocratische, het wetgevend en ideologisch terrein voorbereid met het oog op een “New Public Management” , dat decentralisatie en contractualisering inhield van de openbare sector, een sturing door objectieven of door resultaten, in naam van de “efficiëntie” en van de “moderniteit”. Maar het is met het aan de macht komen van een rechtse regering in 1991 dat het Zweedse onderwijs zijn Rubicon is overgestoken. De stemming, in 1992, van de “wet op de vrije schoolkeuze” maakte van het Zweedse onderwijssysteem een van de meest gedecentraliseerde ter wereld. Dit zijn de grote lijnen :
De organisatie van het openbaar onderwijs wordt verplaatst van de centrale staat naar de gemeenten.
Gelijk welke privé instelling krijgt de vrijheid om een of meerdere scholen te organiseren, die dan “onafhankelijk” of “vrij” (friskolor) genoemd worden.
De ouders behouden het (prioritaire) recht om hun kind in te schrijven in de school van hun verblijfszone, maar ze kunnen even vrij die school weigeren en een andere kiezen, openbaar of onafhankelijk.
De gemeenten zijn verplicht aan elke school, of ze nu openbaar of onafhankelijk is, dezelfde financiering per ingeschreven leerling toe te kennen: dat is de fameuze Zweedse “scholencheque” of “scholenvoucher”.
Als de scholen volzet zijn kunnen de onafhankelijke scholen de leerlingen selecteren op basis van aanwezigheidslijsten of op basis van criteria van nabijheid en van familiale groepering.
In de verdere uitbouw van die privatisering en die invoering van de competitie op het vlak van onderwijs heeft Zweden belangrijke hervormingen doorgemaakt in het besturen van het openbaar onderwijs. Decreten uit 2000 en 2010 hebben de rol van het instellingshoofd veranderd van pedagogisch verantwoordelijke naar “manager” belast met het bewaken van de “performantie” en het “bewaken van de kwaliteit” (Alexiadou 2016). In 2008 kreeg de nieuwe Schoolinspectie een grotere macht tot sanctioneren dan voorheen. Gedurende gans de jaren 2000 zijn de gestandaardiseerde evaluatieproeven toegenomen in aantal en omvang. (Alexiadou 2016)

De doelstellingen die de Zweedse regering afficheerde op het moment van deze hervorming waren een trouwe weergave van de liberale catechismus van Milton Friedman :
De kwaliteit van het onderwijs verbeteren door de gezamenlijke actie van de vrijheid van de consument en de vrije concurrentie tussen scholen.
De kost van het onderwijs verminderen door een efficiënter gebruik van de middelen.
De sociale ongelijkheid verminderen door de armen toe te laten te ontsnappen uit de scholen van de arme wijken. (Bunar 2019)
Laat ons nu kijken welke de reële effecten waren van de hervorming.

Privatisering

Hoewel het systeem van de scholencheque meer dan 25 jaar geleden ingevoerd werd moesten we tot in de jaren 2000 wachten tot die nieuwe organisatie leidde tot een belangrijke toename van onafhankelijke scholen en, als gevolg daarvan, tot strategieën van de openbare scholen om zich op de schoolmarkt te positioneren.
De eerste golf van onafhankelijke scholen, na de wet van 1992, bestond vooral uit scholen die een bijzondere pedagogie voorstaan (Montessorischolen of Freinetscholen bijvoorbeeld), uit coöperatieven van ouders of uit instellingen met een religieuze oriëntatie. Maar vervolgens verschenen er meer en meer “algemene” scholen, met een educatief profiel dat heel gelijkaardig is met dat van de openbare scholen (Böhlmark, 2015).
Bij de millenniumwissel vond een diepgaande herstructurering plaats van de privéscholen, die geconcentreerd werden in de handen van een klein aantal puur commerciële operatoren (“for profit”). In 2010 hingen 85 % tot 90 % van de vrije scholen af van privé ondernemingen die winst genereerden voor hun aandeelhouders of eigenaars (Alexiadou 2016, Varjo 2018). In het voorschoolse onderwijs (förskoleklass), hangen 64 % van de vrije scholen tegenwoordig af van privé ondernemingen en 33 % van vzw’s (Hartman 2011). In enkele jaren werden drie van de vier Zweedse ondernemingen die actief zijn in het hoger secundair onderwijs gekocht door buitenlandse investeringsfondsen die nog nooit actief geweest waren in de sector van het onderwijs (Alexiadou 2016).
In 2013 gingen 13 % van de leerlingen van het Zweedse verplichte onderwijs naar een vrije school. In het hoger secundair onderwijs (niet verplicht) stijgt dat percentage tot 26%. Grote verschillen kunnen opgemerkt worden tussen de grote stedelijke centra en de landelijke gemeenten, met een participatiegraad aan het vrij onderwijs die kan variëren van 50% tot 3 % (Alexiadou 2016, Varjo 2018).
De stijging van het aantal leerlingen die een andere school kiezen dan de nabije openbare school vertaalt zich ook in een stijging van de afstand tussen woonplaats en school : de mediaanwaarde daarvan steeg van 1,6 km in 2000 tot 1,8 km in 2006 (Östh 2013).
Een laatste direct gevolg van deze privatisering en competitie is de sluiting van talrijke plattelandsscholen (Fjellmann 2018).

Segregatie

In de loop van de jaren 2000 is het Zweedse educatieve systeem begonnen tekenen te geven van een groeiende sociale en academische segregatie. Een enquête die uitgevoerd werd in 2005 in Stockholm gaf een duidelijke verhoging te zien van de ongelijkheid van het niveau van kennisbeheersing tussen de scholen, tussen leerlingen van Zweedse afkomst en anderen, en ook tussen leerlingen van verschillende sociaaleconomische afkomst (Bunar 2008, Alexiadou 2016). In 2004 was de coëfficiënt van schoolse segregatie volgens sociale afkomst gestegen met 30 % sinds het in voege treden van de wet op de vrije keuze (Wiborg 2010).
In 2009 hadden de kinderen van ouders met een diploma hoger onderwijs een tweemaal grotere kans om naar een onafhankelijke school te gaan dan andere kinderen (Böhlmark 2015). In het hoogste sociaaleconomische deciel (de 10 % “rijksten”) gaan 55 % van de leerlingen naar een onafhankelijke school, tegen slechts 5 % van het laagste deciel (Varjo 2018). Een enquête die uitgevoerd werd bij de ouders die gekozen hebben voor een onafhankelijke school concludeerde dat “wat belangrijk lijkt voor het merendeel van deze ouders is de sociale en etnische samenstelling van de school”, eerder dan de pedagogische praktijken of de religieuze oriëntatie (Varjo 2018).
Uit voorzichtigheid hebben sommige onderzoekers niet onmiddellijk willen besluiten dat de vrije keuze en de ontwikkeling van het privé onderwijs de belangrijkste oorzaak waren van deze toegenomen segregatie. Men kon inderdaad de hypothese formuleren dat het eerder de groeiende sociale ongelijkheid was die de verklaring vormde voor de grotere keuze voor de privé school bij een meerderheid van de middenklasse en hogere klasse. Maar een studie die uitgevoerd werd in 2015 heeft toegelaten om deze kwestie definitief duidelijk te stellen. Het blijkt dat de mate van vrije schoolkeuze varieert van de ene gemeente tot de andere. Door gebruik te maken van deze bijzonderheid hebben de onderzoekers kunnen aantonen dat, als alle andere factoren gelijk blijven – dus door gemeenten te vergelijken met eenzelfde sociale en etnische samenstelling – de segregatie meer toegenomen is waar de praktijk van de vrije scholenkeuze het meest ontwikkeld is en zwakker gebleven is daar waar die keuze beperkt is (Böhlmark 2015).

Ongelijkheid

De academische en sociale ongelijkheid houdt natuurlijk het risico in om op zijn beurt een ongelijkheid van niveau tussen de scholen voort te brengen. Verschillende studies tonen inderdaad dat de variantie van de prestaties tussen de scholen gestegen is in de loop van de jaren 2000 (Östh 2013). Sommigen hebben in het begin verondersteld dat dit het resultaat zou kunnen zijn van een toename van de residentiële sociale segregatie. Ondertussen zijn onderzoekers er in geslaagd de variantie te vergelijken van gemiddelde prestaties van reële scholen met degene die men theoretisch zou observeren indien elke leerling simpelweg naar de school in zijn wijk zou gaan. Hun besluit is (1) dat de verschillen tussen scholen sneller stijgen in de realiteit dan wat men zou kunnen verklaren door het feit alleen van de geografische ongelijkheid en (2) dat de sterke stijging van die verschillen in 2003 samen valt met de expansie van de onafhankelijke scholen en de verandering van het gedrag van de openbare scholen als antwoord op die competitie. Dezelfde onderzoekers hebben eveneens aangetoond dat de variantie van de prestaties tussen de scholen vijf keer zo groot is in de gemeenten waar een belangrijk percentage van de leerlingen (> 20 %) onafhankelijke scholen bezoeken dan in die waar het percentage laag (< 5 %) is. Hun besluit is formeel : “Het is de vrije schoolkeuze en niet de residentiële segregatie die de meest determinerende factor is in de verschillen tussen instellingen” (Östh 2013).
Als men de sociale segregatie en de niveauverschillen tussen de scholen combineert, kan men zich verwachten aan een toename van de sociale ongelijkheid van de prestaties van de leerlingen. En inderdaad, talrijke studies tonen aan dat de vrije keuze binnen een schoolsysteem de sociale verschillen versterkt door vooral aan de best geïnformeerde ouders in toenemende mate de mogelijkheid te bieden om de “beste” scholen te kiezen voor hun kinderen. In zijn rapport 2016 over Zweden bevestigt de OESO die evolutie : “Men stelt tekenen vast van een toenemende ongelijkheid in de verdeling van de resultaten van het studeren. De kloof tussen de meest en de minst performante leerlingen is verbreed in de loop van het laatste decennium en is tegenwoordig groter dan gemiddeld in de OESO. De kloof tussen in sociaal economisch opzicht bevoordeelde en benadeelde leerlingen is eveneens toegenomen.” (OESO 2016).
In 2017 heeft een rapport aangetoond dat het verschil in resultaten tussen autochtone en allochtone leerlingen eveneens significant gestegen is. Die studie heeft bovendien duidelijk gemaakt dat dit verschil bijna volledig verdwijnt als men rekening houdt met de sociale afkomst (Edwards 2018). Andere studies komen tot de conclusie dat de sociale afkomst de helft van de verschillen in resultaat tussen autochtone Zweedse leerlingen en allochtonen zou verklaren (OESO 2016). Wat er ook van zij, in Zweden zoals in vele andere landen is de schoolse ongelijkheid wegens sociale afkomst de belangrijkste oorzaak van de etnische schoolse ongelijkheid.
Sommige onderzoekers suggereren nog dat al die ongelijkheden zouden versterkt worden door de zeer sterke tendens in Zweden om geïndividualiseerde pedagogische methodes te gebruiken. Dit zou er toe leiden om de verantwoordelijkheid voor het leren te verplaatsen van de leerkracht naar de leerling, en zo de ongelijkheid in het leren te vergroten, omwille van de ongelijkheid van de capaciteiten van de ouders om hulp te bieden. “Die zogenaamde strategie van educatieve gelijkheid, die gebaseerd is op een curriculum dat door de leerling zelf bepaald wordt, op vrijheid van keuze en flexibiliteit, riskeert de verschillen in academische resultaten tussen groepen leerlingen eerder te vergroten dan te verkleinen.” (Wiborg 2010).
Vandaag moet het Zweedse nationale agentschap voor de opvoeding zelf erkennen dat “de mechanismen van vrije keuze een opdeling met zich meebrengen, niet alleen van de leerlingen, maar ook van de scholen. (…) Men kan zeggen dat die ontwikkeling zowel het principe van “gelijke toegang” als dat van “gelijke kansen” ondermijnt (Gustafsson 2006).

Finland: een nog niet erg vrije markt

Ook Finland heeft, sinds het midden van de jaren negentig, een zekere vrijheid van schoolkeuze ingevoerd. De context is echter heel anders dan die in Zweden. In Finland is er geen sprake van schooltoelage, noch van “vrij” of “onafhankelijk” onderwijs. In het leerplichtonderwijs bestaat 96% van de Finse scholen uit openbare, gemeentelijke scholen. (Varjo 2018)
Al de leerlingen krijgen door het gemeentebestuur een school toegewezen. Tot 1999 was die school automatisch de dichtstbij zijnde. Maar sinds de Basic Education Act van 1999, vereist de wet alleen dat gemeenten “een nabije school” aan elke leerling toekennen. Hierdoor kunnen ze een rechtvaardiger toewijzingsbeleid ontwikkelen, rekening houdend met andere criteria dan de afstand. (Varjo 2018)
De leerlingen van het leerlichtonderwijs (of eerder hun ouders) kunnen kiezen voor een andere school dan degene die hen is toegewezen, maar zoals gezegd, het gaat nog altijd over een openbare gemeentelijke school. Bovendien wordt deze keuze beperkt door de capaciteit van de school (terwijl de scholen in Zweden vrij zijn om te groeien zolang ze kunnen en de schooltoelage automatisch de leerling volgt). De gelegenheid om te kiezen voor een andere school varieert echter sterk van gemeente tot gemeente. Die is vooral belangrijk in de grote steden. In Helsinki vraagt bijna de helft van de leerlingen van het zevende leerjaar (het equivalent van het tweede middelbaar in België) een andere school en 80% krijgt de toestemming. (Kuosmanen 2014)
Een wet van 1998 laat eveneens de scholen toe klassen te organiseren die een “gewogen curriculum” voorstellen. Dit wil zeggen klassen met een programma dat licht verschilt van het nationaal programma, door bepaalde disciplines of specifieke projecten meer te laten doorwegen. De leerlingen hebben dan bijvoorbeeld meer cursussen muziek, sport, wetenschap, moderne talen, kunst. Ofwel is het geheel van de cursussen vooral gericht op een thema: leefmilieu, kunst, landbouw… Inschrijven in deze klassen kan soms gepaard gaan met een selectieprocedure via bekwaamheidstesten. In de stedelijke gemeenten zijn nu 30 à 40% van de leerlingen ingeschreven in zo’n klassen. Duidelijk is dit “de stuwende kracht van de vrije schoolkeuze in Finland”. (Kuosmanen 2014)
Hoewel een vermarkting op zijn Zweeds nog voldoende ver af ligt, heeft dit toch geleid tot een zekere toename van sociale en etnische segregatie in Finland, evenals een toename van sociale ongelijkheid in prestaties. Een onderzoek naar de evolutie van de segregatie tussen 1996 en 2004 toonde aan dat deze in Helsinki sterk was toegenomen. Hier heeft het gemeentebestuur geopteerd voor een grote keuzevrijheid. Terwijl in de stad Vantaa, die geopteerd heeft voor een strategie van inperken van de vrije keuze, de segregatie stabiel gebleven is. De auteurs van dit onderzoek zijn daarom van mening dat “er sprake is van toegenomen segregatie sinds de hervorming van de vrije schoolkeuze in Finland”. (Kuosmanen 2014)

Terwijl Finland in 2000 en 2003 qua rechtvaardigheid op school op de allereerste plaats stond in de PISA-ranglijst, wordt het voortaan voorbijgestoken door Noorwegen en IJsland en zijn plaats in de rij degradeert regelmatig.

Noorwegen: de principes houden stand

Noorwegen heeft in 2003 een schuchtere liberalisering van het onderwijs uitgevaardigd, maar deze heeft enkel betrekking op het hoger middelbaar niveau (leerlingen van meer dan 16 jaar). In het basis- en lager middelbaar onderwijs blijven de leerlingen normaal naar de school gaan die hen is toegewezen op basis van hun verblijfplaats. In 2015 ging slechts 3% van de basisschoolleerlingen naar privé-scholen. Alle anderen gaan naar gemeentescholen. (Machin 2010)
Noorwegen besteedt ook aanzienlijk meer financiële middelen aan onderwijs dan het merendeel van de andere Europese landen.
Noorwegen blijft, vandaag nog steeds, een van de landen in de wereld waar de sociale afkomst het minst sterk de schoolprestaties, zoals gemeten door PISA of TIMSS, beïnvloedt. De vraag blijft hoe lang Noorwegen nog aan de lokroep van het educatief liberalisme, waar de meest welvarende families om roepen, zal weerstaan.

België op school in Zweden

Al lang zijn (of waren…) de Scandinavische landen die in dit artikel worden vermeld voorbeelden van rechtvaardigheid op school. Vaak is er in progressieve kringen de neiging geweest om dit succes toe te schrijven aan drie kenmerken die deze onderwijssystemen sinds de jaren zeventig delen:
– Een lange gemeenschappelijke stam (tot 16 jaar in de drie landen)
– Het jaar niet overdoen tenzij uitzonderlijk
– Het systematisch remediëren
Maar, vreemd genoeg, werd vaak vergeten dat deze landen, tot het begin van de jaren negentig, nog een ander gemeenschappelijk kenmerk hadden. Ze hadden staats- en gecentraliseerd onderwijs, zonder enige vorm van concurrentie tussen scholen of tussen ouders, zonder vrije keuze, zonder schoolmarkt. Misschien kwam het verbergen van deze realiteit voort uit de moeilijkheid om in te gaan tegen de stroom van ideeën over autonomie, decentralisatie, vrije schoolkeuze … verkondigd door een triomfantelijk neoliberalisme en dikwijls overgenomen door een opportunistisch links. De allereerste vergelijkende gegevens, van TIMSS 1995 en PISA 2000, vertoonden voor Zweden immers nog steeds mooie resultaten wat betreft rechtvaardigheid. Dit hoewel er in Zweden toen recent een liberaal onderwijsbeleid was ingevoerd.
Maar vandaag is twijfel niet langer toegestaan. Niet alleen zijn de beloften van efficiëntie en rechtvaardigheid na de liberale hervorming van het onderwijs in Zweden niet gehaald, wetenschappelijk onderzoek heeft duidelijk aangetoond dat het laten concurreren van scholen op een schoolmarkt, gekoppeld aan doelgerichte managementpraktijken, de Zweedse democratische school aan het vernietigen is. Ook Finland begint zich op deze gevaarlijke helling te begeven, terwijl Noorwegen, dat zijn openbaar onderwijs zonder markten en zonder concurrentie heeft gehouden, de kampioen van sociale rechtvaardigheid op school blijft.
Deze vaststelling is van het allereerste belang voor de huidige debatten in België. Onder meer zich inspirerend op het “Noordse model” is de Federatie Wallonië – Brussel bezig een “gemeenschappelijke stam” tot de leeftijd van 15 jaar op te richten. Een paar jaar geleden werd in Vlaanderen een voorstel betreffende een gemeenschappelijke stam tot 14 jaar overwogen. Dergelijke projecten kunnen genereus en moedig lijken. Maar voordat we ze ondersteunen, moeten we ons afvragen of aan de voorwaarden voor hun succes voldaan is. Daarzonder zouden we afstevenen op een mislukking en een gedroomde kans geven aan rechtse en extreem-rechtse krachten om te herhalen dat een democratisering van het onderwijs in ieder geval onmogelijk en niet wenselijk is.
Historisch gezien hebben Noorwegen, Zweden en Finland aangetoond dat een onderwijs met gemeenschappelijke stam van lange duur en van degelijk niveau heel goed mogelijk is. Dit is verheugend, want het vernietigt de beweringen van hen die beweren dat de kinderen van de rijken en de armen – genetisch of cultureel – te verschillend zouden zijn om hetzelfde onderwijs te krijgen. Dit versterkt ons dus in de ambitie om te ijveren voor een school die gemeenschappelijk is tot 16 jaar. Maar de recente evolutie van Zweden (en beetje bij beetje die van Finland) toont ook aan dat het succes van deze gemeenschappelijke stam onverenigbaar is met een vrije schoolmarkt.

België is op dit gebied minstens zo liberaal als Zweden. Zeker, we hebben geen scholen geleid door commerciële ondernemingen. Maar terwijl in Zweden 13% van de leerlingen in het leerplichtonderwijs naar een vrije school gaat, schommelen we bij ons tussen 50 en 70%, afhankelijk van de regio. Terwijl men in Zweden een openbare school blijft aanbieden aan ouders, die vervolgens kunnen kiezen voor een andere instelling, wordt in België de marktlogica zo ver doorgedreven dat ouders verplicht worden zelf een school te vinden; wat vanzelfsprekend het verschijnen van sociale segregatie alleen maar verergert. Je zal zeggen: Zweden heeft de schoolvoucher ingevoerd. Maar in België hebben we al tientallen jaren een schoolvoucher zonder die zo te noemen: de leerlingensubsidies en de werkingstoelagen worden automatisch aan de door de ouders gekozen school toegekend. In België is de standaardafwijking van de socio-economische indices van scholen hoger dan in Zweden, met een factor 1,3 (Vlaanderen) tot 1,5 (Federatie Wallonië-Brussel). 49% van de Franstalige Belgische leerlingen en 43% van de Vlaamse 15-jarige leerlingen bezoekt een “getto” – school (hetzij rijk, hetzij arm), tegenover slechts 27% van de Zweedse leerlingen. (Hirtt 2017)

Vandaag brengt de quasi-schoolmarkt in België al grote sociale en academische verschillen teweeg tussen instellingen, vanaf de basisschool. In deze omstandigheden zal een uitbreiding van de gemeenschappelijke stam waarschijnlijk leiden, enerzijds tot een naar beneden halen van de leerdoelstellingen in de eerste cyclus van het secundair onderwijs en, anderzijds, tot sociale en academische differentiatie tussen scholen en / of binnen de scholen die deze eerste cyclus van het secundair organiseren. De sociale ongelijkheid die men zou verjaagd hebben langs de voordeur van de te vroege opdeling in studierichtingen, zou zo via de achterdeur van de vrije schoolkeuze terug binnen komen.
Bovendien voorziet het “Pacte d’ excellence” in de federatie Wallonië – Brussel eveneens het invoeren van het managementsdenken, wat de neiging van de instellingen naar autonomie en naar een concurrentiepositie op de schoolmarkt verder zal versterken.
Moeten we dan de verlengde gemeenschappelijke stam opgeven? Helemaal niet. Maar men moet er verplicht een inschrijvingsbeleid aan laten voorafgaan. Dit beleid biedt de ouders een nabije en sociaal gemengde school aan (voorwaarde opdat de meerderheid van de ouders het zouden accepteren). Vooral door onderwijsnetten te fusioneren moeten we ook de concurrentiepraktijken breken, die de vrije keuze en de segregatie voeden. Ten slotte, moet men scholen voorzien van menselijke en materiële middelen even hoog als de democratische ambitie.

Nico Hirtt