Het Vlaams regeerakkoord wil de extra werkingsmiddelen voor basis- en secundaire scholen met kansarme en allochtone leerlingen afschaffen en uitsmeren over alle scholen. De minister van Onderwijs Hilde Crevits (CD&V) wilde wel eerst een evaluatie. Het Rekenhof en de KU Leuven zijn nu met die evaluatie klaar. Het rapport van het Rekenhof over de extra werkingsmiddelen werd op 19 juni in De Standaard publiek gemaakt en gaf meteen al de aanzet tot ideologisch getouwtrek. Afschaffen die winkel! Wij stellen resoluut: behouden en uitbreiden! En tegelijk de scholen sensibiliseren en bij de aanwending ondersteunen zodat die middelen hun doel wel degelijk bereiken.
Waarover gaat het?
Voor het schooljaar 2013-2014 bedroeg het globale budget voor de werkingsmiddelen in het gewoon basisonderwijs bijna 450 miljoen euro en in het gewoon secundair onderwijs 423 miljoen euro. In het basisonderwijs wordt daarvan 64,5 miljoen euro of ongeveer 14% toegekend op grond van vier sociaaleconomische leerlingenkenmerken (SES1SES betekent sociaal-economische status.-kenmerken: de buurt waarin de leerling woont, het opleidingsniveau van de moeder, de thuistaal en het al dan niet verkrijgen van een schooltoelage). In het secundair onderwijs gaat het om 43 miljoen euro of ongeveer 10% 2Zie ons Dossier ‘Herverdeling werkingsmiddelen van arm naar rijk’ in DDS 61, april 2015..
Het grootste gedeelte van het budget voor de werkingsmiddelen (85% in het basisonderwijs en 90% in het secundair onderwijs) wordt niet toegekend volgens de SES-kenmerken. Schoolkenmerken zoals het onderwijsniveau (kleuter-, lager, secundair), onderwijsvorm (aso, tso, bso, kso) en studiegebied (Mechanica-elektriciteit krijgt bv méér werkingsmiddelen dan Handel) spelen hierbij wel een rol.
In het schooljaar 2013-2014 gaat het volgens het Rekenhof om de volgende cijfers3Bron: Rapport van het Rekenhof, p. 19, tabel 6.:
Basisonderwijs:
[in het basisonderwijs hebben de 4 leerlingenkenmerken hetzelfde gewicht, dus elk 25%]
- globaal werkingsbudget: 449,7 miljoen euro
- deelbudget SES-indicator ‘opleidingsniveau moeder’: 16,1 miljoen
- deelbudget‘schooltoelage’: 16,1 miljoen
- deelbudget ‘thuistaal’: 16,1 miljoen
- deelbudget ‘buurt’: 16,1 miljoen
- totaal van deze deelbudgetten: 64,5 miljoen (dus 14,3% van het totaal).
Secundair onderwijs:
[in het secundair onderwijs hebben de eerste 3 leerlingenkenmerken een gewicht dat driemaal zo groot is als de buurt]
- globaal werkingsbudget: 423,3 miljoen euro
- deelbudget SES-indicator ‘opleidingsniveau moeder’:12,9 miljoen
- deelbudget‘schooltoelage’:12,9 miljoen
- deelbudget ‘thuistaal’:12,9 miljoen
- deelbudget ‘buurt’:4,3 miljoen
- totaal van deze deelbudgetten:43,1 miljoen (dus 10,2% van het totaal).
Wat zegt het Rekenhof precies?
Wij nemen de tekst van het Rekenhof over en zetten die (bijna letterlijke) tekst hieronder in cursief.
De overheid beschikt niet over een methode om een globaal zicht te krijgen op de aanwending van de werkingsbudgetten. Het Rekenhof heeft op basis van de besteding door de scholen onderzocht of de weging van de school- en leerlingenkenmerken in de financiering zijn doel bereikt. De aanwending van de werkingsbudgetten blijkt slechts beperkt afhankelijk te zijn van de leerlingenkenmerken.
Toezicht kan beter
De rapportering over de financiële verrichtingen van de scholen verschilt per net. De controle die het ministerie van onderwijs via haar Agentschap voor Onderwijsdiensten (AgODi) uitvoert, verdient bijsturing. Het toezicht kan meer worden gebaseerd op een risicoanalyse en op de controles die eigen zijn aan elk net. Ook de onderwijsinspectie kan vanuit het oogpunt van de onderwijskwaliteit input geven voor de risicoanalyse, maar er zijn geen afdoende afspraken met het AgODi. De verantwoordingsplicht over het financieel beheer en de aanwending van de middelen ten aanzien van participatieorganen van de scholen is weinig of niet uitgewerkt.
Aanwending en doelstellingen
In het algemeen is de financiële toestand van de scholen goed, maar er zijn sterke verschillen tussen de scholen. Leerlingenbijdragen vormen een groot deel van de inkomsten van de scholen. Door de decretaal verplichte kostenbeheersing in de basisscholen (maximumfactuur) liggen de leerlingenbijdragen er lager en zijn de uitgaven voor didactisch materiaal die de basisscholen met werkingsmiddelen moeten financieren, hoger dan in de secundaire scholen. In het vrij gesubsidieerd onderwijs is de schoolinfrastructuur (investeringen en onderhoud van de schoolgebouwen) een grote uitgavenpost.
De Vlaamse Regering beschikt niet over een methode – wat het decreet vereist – om globaal of per onderwijsnet een beeld te krijgen van de aanwending van de werkingsmiddelen. De financiering volgens leerlingenkenmerken moet de scholen met SES-leerlingen toelaten zich breder te profileren met b.v. een aanvullend sociaal-cultureel aanbod, bijkomende leerlingenbegeleiding, extra investering in de nascholing van leerkrachten en in sociale tolken die de ouderbetrokkenheid kunnen stimuleren.De bestedingspatronen van de scholen verschillen echter weinig volgens het aantal SES-leerlingen. De extra kosten leunen sterk aan bij armoedebestrijding.De werkingsmiddelen worden erg beperkt ingezet voor extra pedagogisch personeel. Enkel bij de scholen met veel SES-leerlingen gaven de directies een beeld van een gelijkekansenbeleid. Het Rekenhof beveelt aanhet gewicht van de leerlingenkenmerken in de berekening van de werkingsbudgetten te herbekijken en te overwegen de SES-middelen eventueel selectiever toe te kennen of de middelen toe te kennen door een vergroting van de personeelsomkadering.
Ideologisch getouwtrek
De Standaard leidde op 19 juni haar voorstelling van het Rapport van het Rekenhof aldus in: ‘De extra werkingsmiddelen die worden toegekend aan scholen met meer kansarme leerlingen worden amper gebruikt waarvoor ze bedoeld zijn.’
In de context van een regeerakkoord dat die extra werkingsmiddelen wil afschaffen, kan dat als stemmingmakerij tellen. Het Rekenhof spreekt over toekenning van die middelen op een selectievere manier, bijvoorbeeld aan scholen die blijk geven van een gelijkekansenbeleid en bijvoorbeeld door een vergroting van de personeelsomkadering.
De minister van Onderwijs heeft het rapport in elk geval beter gelezen dan de journalist van De Standaard. Zij deelde in haar reactie op het rapport mee dat het een nuttig instrument is om samen met de administratie te bekijken welke elementen kunnen worden bijgestuurd.
Noodzaak aan sensibilisering, ondersteuning en doeltreffende aanwending
Met Ovds gaan wij ervan uit dat die bijsturing zeer zeker moet gaan in de richting van een doeltreffende aanwending. Die komt een stap dichter wanneer de scholen gesensibiliseerd worden en ondersteund om een gelijkekansenbeleid te (kunnen) voeren. ‘Het beleidsvoerend vermogen versterken’, heet dat in het jargon.
In zijn opiniebijdrage in De Standaard van 22 juni stelt Ides Nicaise, die kan bogen op decennialange onderzoekservaring in de materie, in dat verband twee zaken. Eerst vraagt hij zich af of die extra middelen per definitie slecht besteed worden aan het kwijtschelden van een achterstallige schoolrekening, het vullen van de lege boterhammendoos van een kind of de extra kost voor de verwarming van een verouderd schoolgebouw. Onderzoek leert dat je kansarmoede op een integrale manier moet aanpakken, anders lukt het niet, zo stelt hij. Ten tweede legt hij op tafel dat – als blijkt dat in een aantal scholen noch de directies, noch de inrichtende machten voldoende kaas gegeten hebben van management – er aan die managementvaardigheden gesleuteld moet worden, eerder dan te beknibbelen op de SES-middelen voor de meest achtergestelde leerlingen. Je kan immers niet stellen dat de10 of 14% SES-middelen slecht besteed zouden worden, en de 85 of 90% andere middelen goed, aldus Nicaise.
Zulke‘positieve actie’-investeringen zijn nuttig en meer dan ooit nodig
‘Positieve actie’ staat voor het volgende principe: elke burger krijgt gelijke basisrechten, maar in sommige groepen met grotere behoeften wordt extra geïnvesteerd. En deze extra investeringen lonen op termijn vanwege de in onderzoek aangetoonde terugverdieneffecten.
Het probleem met de huidige regeerakkoorden in dit land is dat ze volledig in het teken staan van een neoliberale besparingslogica die de rijkdom in de samenleving averechts herverdeelt, van arm en steeds armer in de richting van rijk en alsmaar (schandalig) rijker. De afbraak van de sociale welvaartsstaat staat op de agenda. Overal in Europa verdwijnt de middenklasse, met nefaste gevolgen voor het aanslaan van de economische motor. In het Vlaamse onderwijsbeleid gaan de extra werkingsmiddelen voor een herverdeling in de richting van arm moeten als gevolg van die neoliberale logica wellicht voor de bijl. En de budgetten van het flankerend onderwijsbeleid, ter ondersteuning van de armste bevolkingsgroepen, worden eveneens teruggeschroefd.
De richting die we uit moeten, is precies de omgekeerde richting. De tabel op p. 8 in “De democratische school”, nr. 61, toonde dat voor het secundair onderwijs de 43 miljoen euro aan extra middelen betekent dat elke leerling ongeveer 100 euro zou opbrengen voor zijn school als de extra middelen op basis van leerlingenkenmerken inderdaad voor de bijl gaan(dat is wat het Vlaams regeerakkoord vooropstelt).
Mét de leerlingenkenmerken, waarvan het effect in de berekening wordt afgetopt om de pieken in de SES-verschillen te temperen,ontvangen de ‘rijkste’ scholen op vandaag van die 43 miljoen ongeveer 20 euro per leerling en de ‘armste’ ongeveer 260 euro.
Als het effect van de leerlingenkenmerken niet zou worden afgetopt (zie de tabel op p. 6 in DDS 61), zouden de ‘armste’ scholen ongeveer 350 euro ontvangen per leerling en de‘rijkste’ 1 of 2 euro minder dan nu. Deze financiering zou met de reële situatie van de leerlingenpopulatie overeenstemmen. Voor de scholen die het geld het meest nodig hebben, zou het een substantiële stijging betekenen, en voor de‘rijkste’ scholen amper een paar euro per leerling minder. Als er al iets moet veranderen aan de toekenning van de extra werkingsmiddelen volgens leerlingenkenmerken, dan moet het in deze richting worden gezocht. Zulke investeringen vormen een krachtige motor voor het uitwerken van een doeltreffend beleidsvoerend vermogen in de richting van de maatschappelijke samenhang die zo broodnodig is.
References
