Il faut reconnaître à Marie Arena le mérite d’avoir été la ministre francophone qui, la première, a clairement mis le doigt sur le mal dont souffre notre enseignement. Jusqu’alors on évoquait surtout les taux de redoublement, les faibles performances moyennes, les gaspillages, le burn-out des professeurs, le manque d’autonomie… En lançant son Contrat stratégique pour l’Education, la ministre a enfin explicitement reconnu que « les différences entre établissements favorisent et sont alimentées par une ségrégation scolaire inacceptable ».[1]
Hélas ! La montagne accoucha d’une souris. Là où nous espérions une réforme en profondeur, soigneusement planifiée, il n’y eut que des mesures superficielles, disparates, rien qui puisse justifier l’adjectif «stratégique» dont la ministre décora son plan. En matière d’inscriptions scolaires, on nous présenta comme une révolution un décret qui ne s’attaquait pourtant nullement à l’ultra-libéralisme du marché scolaire. Après le décret, comme avant, les parents étaient toujours obligés de trouver par eux-mêmes une école afin d’y inscrire leur enfant. Il n’y avait que deux nouveautés réelles. La première, c’est qu’on imposait aux établissements la tenue d’un registre d’inscriptions. Il ne s’agissait pas là d’une forme de régulation mais simplement d’un instrument permettant de contrôler des dispositions que la loi imposait depuis longtemps mais qui, nous l’avons vu plus haut, étaient souvent bafouées.
Deuxième nouveauté : une date commune pour le début des inscriptions. Ici encore, il s’agissait essentiellement d’éviter que certains soient favorisés par des procédures d’inscription «maison» connues seulement de quelques privilégiés.
Notez bien que ce décret ne touchait donc en aucune façon à la liberté de choix. Il ne diminuait pas l’importance du marché scolaire, mais au contraire, en assurant à tous les mêmes droits et les mêmes chances sur ce marché, il ne pouvait qu’en exacerber les tensions.
Et c’est ce qui advint. Chacun se souvient des files, habilement médiatisées, qui se formèrent en cette année 2007 devant quelques établissements «bien cotés». On n’oubliera pas ces images faussement poignantes de parents et de grands-parents, souvent issus de la «haute», jouant aux SDF devant des braseros de fortunes (entre deux bouchées de sandwiches au foie gras, hors camera). Quelle idée aussi, Madame Arena, d’avoir choisi une froide journée de novembre, pour organiser ce barbecue urbain !
Ces images étaient tellement caricaturales qu’elles finissaient par nous cacher le vrai problème. Derrière le mélodrame télévisé et soigneusement mis en scène par quelques privilégiés, lorsqu’on quittait les queues et leurs armées de photographes, lorsqu’on prenait le temps d’entendre les gens, on pouvait percevoir une réelle angoisse, partagée par des milliers de parents de toutes origines sociales. Le décret Arena avait agi comme un révélateur de la polarisation extrême de notre tissu scolaire.
Car ce que mesurent à grands frais les études PISA, cette polarisation sociale et académique des écoles, les parents le perçoivent évidemment depuis longtemps. Dès lors, toute tentative de réguler les inscriptions scolaires, mais sans mettre fin aux inégalités de niveaux, ne pouvait qu’engendrer des réactions de peur panique. Car chez les gens qui connaissent un peu le marché scolaire, la crainte de « ne plus trouver de place dans une bonne école », la crainte de « l’école poubelle » confine désormais à la terreur.
L’échec et le rejet massif du décret inscriptions ne venait pas du fait qu’il allait trop loin. Mais au contraire, de son côté timoré, de son refus de s’attaquer aux causes des écarts entre écoles : filières, réseaux et quasi-marché. Les files n’étaient pas le problème. Elles n’étaient que le thermomètre du problème réel : l’inégalité de notre enseignement.
C’est ce que ne comprit pas Christian Dupont lorsqu’il hérita du dossier. Obnubilé par sa volonté de mettre fin au symptôme — les queues lors des inscriptions — il en oublia la maladie. L’idée d’en finir avec le principe du « premier arrivé, premier servi », n’était assurément pas mauvaise en soi. Mais il fallait avoir une bien mauvaise perception de la réalité du terrain pour ne pas comprendre que, sans autre disposition régulatrice, cela conduirait forcément aux inscriptions multiples. Et surtout, il fallait être fort culotté pour baptiser une telle mesure du nom pompeux de «décret mixité» alors que rien, absolument rien dans ce décret, n’était prévu pour organiser la mixité sociale des écoles. De nouveau, on se contentait de mettre les parents sur pied d’égalité devant la compétition à l’inscription scolaire. Mais ce faisant, tout comme dans le décret Arena, on prenait derechef le risque d’exacerber cette compétition au lieu de la calmer. On tentait de remplacer un marché truqué par un marché libre et équitable. Mais le problème auquel il eut fallu s’attaquer, c’était le marché lui-même !
La suite était tristement prévisible. Que ce soit par panique ou par calcul délibéré, que ce soit spontanément ou sous la pression d’organisations ultra-libérales, des milliers de parents décidèrent d’inscrire leur enfant dans plusieurs écoles à la fois, afin d’être sûrs de décrocher une place à la fin. D’où, bien évidemment, une explosion artificielle du nombre des inscriptions. On fut donc contraint de recourir, dans un grand nombre d’établissements, à un tirage au sort. Mais comme certains inciviques choisirent de ne pas se désinscrire rapidement des écoles où ils avaient effectué des inscriptions multiples et comme les chefs d’établissement des écoles libres refusèrent de communiquer les listes d’inscriptions, la bulle eut finalement bien du mal à se résorber.
En 2010, avec Marie-Dominique Simonet, on en revint à l’appellation de « Décret inscriptions ». Un formulaire unique d’inscription pour la première année secondaire avec un système complexe de priorités. Seul élément un peu positif : la réservation de 20% de places pour les 40% d’élèves issus des écoles primaires les moins favorisées. Ce modèle extrêmement complexe n’a fait qu’exacerber le stress des parents les stratégies d’évitement.
Critique des critiques
Les opposants aux décrets Arena, Dupont ou Simonet ont crié au scandale, ne comprenant pas (ou feignant de ne pas comprendre) que les files et les tirages au sort sont la conséquence inévitable de la liberté de choix qu’ils chérissent tant. Si vous laissez les parents totalement libres — donc paradoxalement contraints — de choisir une école, sans autre forme de régulation, alors il faut bien qu’une sélection s’opère à un moment ou un autre, lorsque l’offre dépasse la demande pour un établissement donné. La liberté de choisir n’a jamais garanti à personne de trouver une place dans l’école de son choix.
Sur un marché classique, «idéal», cette mise en adéquation de l’offre et de la demande se fait par l’augmentation du prix. C’est sans doute ce que souhaitent intimement les libéraux les plus acharnés : laisser les chefs d’établissement fixer librement le prix (en capital financier ou en capital culturel, qu’importe), afin d’équilibrer le marché scolaire. Mais cela, généralement, ils n’osent le dire. Cependant, à défaut de laisser jouer les prix, il faut bien que l’excès de demande soit réglé d’une autre façon : par des privilèges et des passe-droits, par des queues et des tirages au sort. Ou alors, par des critères objectifs, dont nos libéraux ne veulent en aucune façon.
Il faut dire et redire que si les décrets «inscriptions» et «mixité» n’ont pas répondu à nos attentes, parce qu’ils n’ont ni régulé les inscriptions ni organisé la mixité, les critiques qu’ils ont endurées étaient bien souvent excessives ou totalement infondées. Avant le décret Arena, les files existaient déjà, mais elles n’avaient pas lieu le même jour et se trouvaient donc nettement moins au centre de l’attention médiatique. Avant le décret Dupont, des élèves se voyaient déjà refuser leur inscription. « Pas de chance, nous sommes complets », est-ce vraiment moins dramatique que : « pas de chance, vous avez tiré le mauvais numéro » ? Certes, les inscriptions multiples ont démultiplié l’ampleur du phénomène. Mais outre que les parents concernés devraient peut-être, d’abord, s’en prendre à leur propre comportement incivique, il reste que le nombre total de places dans les écoles n’a pas diminué avec le décret Dupont. Il ne devait donc, a priori, pas y avoir davantage de risque de ne pas trouver de place à la suite de ce décret.
En fait, on a pu observer que, face à la crainte légitime que provoque l’inégale «qualité» des écoles francophones belges, un grand nombre de parents se sont laissé manipuler, via quelques associations douteuses, par le parti libéral MR et par les dirigeants de l’enseignement catholique. Les deux premiers ont adroitement exploité les erreurs des décrets pour «descendre» des ennemis politiques. Les seconds craignent, à juste titre, qu’une politique de régulation des inscriptions ne finisse par porter atteinte à la sacro-sainte « liberté d’enseignement ». C’est-à-dire à leur confortable situation de patrons d’une entreprise à la fois autonome et totalement financée par l’Etat. Les uns et les autres ont joué sur les peurs, sur l’individualisme et l’égoïsme, pour faire passer, qui une idéologie partisane, qui la défense de leur réseau, en se souciant comme d’une guigne de l’intérêt collectif des élèves dans cette affaire.
Car c’est bien l’égoïsme, ce trait de caractère fondamental du petit comme du grand bourgeois, qui constitue le fond de commerce d’une association comme « ELEVeS ». Tout leur programme se réduit à un slogan réducteur et simpliste : « laissez choisir les parents ». Que proposent-ils pour mettre fin à la dualité sociale de notre enseignement ? Rien ! Que proposent-ils pour les parents qui ne trouvent pas de place dans l’école de leur choix ? Rien ! Laissez-nous réussir, nous qui sommes les meilleurs; laissez-nous écraser les autres; laissez-nous doubler tout le monde avec nos 4×4 polluants; laissez-nous nous enrichir sur le dos du monde entier; laissez-nous frauder; laissez-nous nos écoles d’élite; laissez nous notre liberté !
Ils poussèrent l’odieux jusqu’à recruter une maman voilée de noir et l’envoyer en première ligne dans les débats publics pour y défendre le droit de choisir son école, au nom de son appartenance à la Communauté musulmane. Alors que des milliers d’enfants issus de l’immigration turque et maghrébine sont parqués dans des écoles de relégation…
Le salut est-il dans les bassins ?
L’échec des décrets Arena et Dupont aurait sans doute pu être évité si les ministres avaient au moins pris la peine de suivre les conseils des chercheurs qui avaient planché sur l’idée de «bassins scolaires». Il s’agit d’un projet assez vaste qui ambitionne de favoriser la coopération entre écoles de tous réseaux au sein d’une entité géographique. On espère ainsi réduire les concurrences « excessives » et rationaliser l’offre d’enseignement, surtout pour les filières techniques et professionnelles, particulièrement coûteuses en investissements.
Si le ministre Dupont, soucieux de contrôler ses dépenses, a bien retenu les suggestions des chercheurs sur ce dernier point, en revanche, ni lui ni Marie Arena n’ont prêté d’oreille à une autre proposition : celle d’une gestion des flux scolaires par un traitement collectif des préférences. De quoi s’agit-il ? Simplement, au lieu d’obliger les parents à inscrire leurs enfants directement auprès d’une école, ils pourraient le faire auprès d’une instance centrale mise en place au niveau de chaque bassin scolaire. Il leur serait demandé d’indiquer leurs choix, en ordre de préférence, parmi les écoles disponibles. Ensuite, l’instance centrale — ou son ordinateur — affecterait chaque enfant à un établissement en respectant tant que faire se peut les préférences des parents.
Le gros avantage du système, c’est qu’il supprime les files et les risques de double inscription. Chaque enfant est certain d’avoir une école. Mais le risque existe évidemment que certains se retrouvent dans des écoles qui figuraient en dernier sur leur liste. En d’autres termes, le système engendrerait des déceptions. Donc des résistances.
Celles-ci seraient d’autant plus fortes que, derechef, le projet des bassins scolaires n’ambitionne aucunement de réduire la portée du marché scolaire, mais uniquement de faire en sorte qu’il ne conduise pas à l’anarchie actuelle. Dès lors, je crains que ce projet ne suffise pas à garantir que les écarts de niveau entre établissements soient significativement réduits. La tendance à la ségrégation sociale continuerait de se refléter dans les préférences des parents.
Néanmoins, on peut considérer que l’introduction d’un traitement collectif des préférences aurait au moins permis d’avancer dans la direction d’une régulation des inscriptions, sans produire les files, les inscriptions multiples et les tirages au sort qui furent fatals aux décrets ministériels.
Et en Flandre ?
Depuis le décret de 2002 sur l’égalité des chances (Gelijke Onderwijskansen ou GOK), les gouvernements flamands successifs ont d’abord pris des mesures prudentes pour moduler quelque peu la « liberté » de l’éducation afin de réduire l’exclusion, la discrimination et la ségrégation.
Le décret GOK de 2002, sous le gouvernement Open VLD, SP.a (Vooruit) et Groen, avec la ministre de l’Education Marleen Vanderpoorten (Open VLD), a mis fin à l’arbitraire de certains conseils scolaires ou directeurs qui réservaient l’accès à leur école à certains enfants. Désormais, si les parents signent le projet pédagogique et les règlements scolaires, une école ayant une capacité suffisante ne peut plus refuser un élève.
Des plateformes de consultation locales (lokale overlegplatforms ou LOP) ont été mises en place à Anvers, à Gand, à Bruxelles et dans un certain nombre d’autres villes. Elles regroupent les directeurs de toutes les écoles et les représentants des associations de parents, les syndicats et certaines associations représentant les familles pauvres. L’une des missions explicites des LOP était de réduire la ségrégation entre les écoles.
Après une phase expérimentale (de 2008 à 2011), surtout à Gand, il a été décrété de favoriser l’école de quartier en utilisant la distance entre le lieu de résidence et l’école comme critère de planification lors de l’attribution des places. Le ministère de l’Éducation en fit l’évaluation suivante en 2009 : « Ce critère donne aux parents une chance assez élevée d’obtenir une place pour leur enfant dans l’école au coin de la rue. Le système se recentre sur l’école de quartier et présente également l’avantage d’éviter les files et le camping devant les écoles, de révéler sans ambiguïté une éventuelle pénurie de capacité. Pourtant, il ne suffit pas de briser les écoles ghettos dans les zones défavorisées. Les parents aisés ne choisissent pas une école ghetto, même si elle se trouve dans leur quartier ».
Afin d’éviter les files d’attente devant les écoles très convoitées, un « registre d’enregistrement central » numérique a été instauré en de nombreux endroits. On a créé des groupes prioritaires : frères et sœurs de l’élève, enfants du personnel (permanent) de l’école. À Bruxelles, la priorité s’applique également aux élèves issus de familles néerlandophones, une mesure qui n’enchante pas tout le monde.
Le double contingentement…
Des modifications importantes ont été apportées à la politique d’inscription en mai 2012. À partir de l’année scolaire 2013-2014, on a introduit un « double contingentement » (Dubbele contingentering) avec l’intention explicite d’obtenir une meilleure mixité sociale. Les inscriptions fonctionnent avec deux « contingents » d’élèves : les élèves « défavorisés » (« indicatorleerlingen ») et « favorisés » (« niet indicatorleerlingen »). Les élèves « défavorisés » sont des élèves dont la mère n’a pas de certificat d’études secondaires ou dont la famille reçoit une allocation scolaire. Les écoles ayant, par rapport aux autres écoles de la ville ou du quartier, un pourcentage relativement élevé d’élèves « favorisés » devaient, l’année scolaire suivante, proposer davantage de places pour des élèves « défavorisés ». Et vice versa.
De multiples études ont montré que le double contingentement a conduit à une modeste amélioration de la mixité sociale, mais presque exclusivement dans les quartiers où il y a un manque de places dans les écoles.
En septembre 2015, la Steunpunt Studie-en Schoolloopbanen (SSL), un partenariat entre KU Leuven, UGent, VUB, Lessius Hogeschool et HUB, a publié le rapport « Politique gouvernementale et ségrégation scolaire ». Le rapport conclut : « Depuis l’introduction du double contingentement, la ségrégation dans l’éducation néerlandophone a donc diminué, pour la première fois en plus de 10 ans. Si cette politique est poursuivie, on peut s’attendre à un effet plus important, bien que limité par la prise en compte d’autres objectifs de la politique d’inscription (en particulier le libre choix de l’école). »
Un rapport du LOP Enseignement primaire de Gand du 8 mai 2016 a analysé l’effet du double contingentement à Gand. Le rapport conclut : « Ces résultats préconisent le maintien du double contingentement si une plus grande mixité sociale reste un objectif. Il faut cependant préciser que les analyses confirment également que le double contingentement ne fonctionne que lorsqu’un grand nombre d’écoles sont en saturation ». Une étude du LOP de l’enseignement primaire d’Anvers a également conclu à une « tendance positive prudente ».
…démantelé par la N-VA
Si le double contingentement a apporté une amélioration de la mixité sociale, cela n’a guère été applaudi par les milieux de droite. La N-VA en particulier a mis son poids dans la lutte pour démanteler le système. À la demande de ce parti, l’accord de coalition du gouvernement flamand de 2014 stipulait : « Un nouveau système simple pour les inscriptions scolaires maximisera la liberté de choix des parents ». En juin 2016, le président de la N-VA, Bart De Wever, a demandé au Collège des échevins d’Anvers d’écrire une lettre au ministre de l’Éducation Crevits pour exiger l’abolition du double contingentement.
À la fin de la législature, le 24 avril 2019, un nouveau décret inscription fut adopté, abolissant le double contingentement dans l’enseignement secondaire mais pas dans l’enseignement primaire. Ce compromis entre N-VA, CD&V et Open VLD fut dénoncé dix jours plus tard par De Wever, lors d’un congrès électoral de la N-VA sur l’éducation. Dans sa note du 12 août 2019 pour la formation d’un nouveau gouvernement flamand, il a réitéré cette position : « Nous abolissons le double contingentement dans l’ensemble de l’enseignement obligatoire et donnons une fois de plus aux parents une liberté maximale dans le choix de l’école ». En juillet 2021, le gouvernement flamand est finalement parvenu à un accord pour remplacer le décret d’avril 2019. Le ministre N-VA de l’Éducation, Ben Weyts, a écrit : « À la fois dans l’enseignement primaire et secondaire, le « double contingentement » imposé disparaît . Fini, ce système dans lequel un enfant peut dépasser un autre enfant dans la file d’attente, par exemple parce que sa mère n’a pas de diplôme élevé. À partir de maintenant, on peut décider au niveau du conseil communal de réserver jusqu’à vingt pour cent des places disponibles pour un ou plusieurs groupes sous-représentés. Toute politique prioritaire peut donc être complémentaire et corrective, mais ne viendra jamais perturber le libre choix de l’école ».
Ce nouveau décret inscription constitue un recul sur plusieurs points. Le double contingentement est complètement aboli. Le pouvoir de décision des LOP est érodé au profit du conseil communal sur lequel la majorité politique a plus de contrôle. Certes, le conseil communal peut réserver jusqu’à 20 % des places disponibles pour des groupes défavorisés. Mais il n’y a aucune garantie que cette disposition sera activée ni qu’elle profitera à la diversité, car les paramètres sont libres. Les propositions positives qui semblaient avoir une chance au parlement flamand il y a quelques années ont été balayées de la table : un registre d’inscription numérique à l’échelle de la Flandre (qui empêche les doubles inscriptions et exclut les critères de priorité partout), une date de début unique pour les inscriptions (qui réduit la concurrence entre les écoles voisines) etc.
Tino Delabie & Nico Hirtt
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Pour aller plus loin :
Ryelandt, N. (2013). Les décrets « inscriptions » et « mixité sociale » de la Communauté française. Courrier hebdomadaire du CRISP n° 2188-2189, 5. 10.3917/cris.2188.0005.
Notes :
- Marie Arena, Contrat stratégique pour l’Education, 2004 ↑
