Depuis 1989, les trois Communautés (flamande, française et allemande) de Belgique sont compétentes en matière d’enseignement. La communautarisation de ce dernier constituait le menu principal de la troisième réforme de l’État qui eut lieu en 1988, sous la direction de Jean-Luc Dehaene. La pièce maîtresse de cette réforme de l’État est la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989. Elle réglemente le transfert des montants fédéraux (tirés de l’impôt sur les personnes physiques et de la TVA) vers les trois Régions et les deux grandes Communautés et elle détermine en grande partie le financement de l’enseignement flamand et francophone. La Communauté allemande et, par conséquent, l’enseignement germanophone sont financés via une simple loi. Dans le présent article, nous nous limiterons à l’enseignement flamand et francophone.
Quel bilan pouvons-nous établir après vingt années de communautarisation de l’enseignement ? La communautarisation a-t-elle pu faire cesser la tendance à la baisse du budget global de l’enseignement – proportionnellement au PIB – après les lourdes restrictions des années 80 ? Comment se fait-il qu’aujourd’hui, par élève, l’enseignement francophone dispose de nettement moins de moyens que l’enseignement flamand ?
La communautarisation ne fait pas cesser la baisse relative (en % du PIB) du budget de l’enseignement
Depuis la communautarisation en 1989, l’enseignement flamand et l’enseignement francophone sont principalement financés via les rentrées fédérales de la TVA, qui sont transférées vers la Communauté flamande et la Communauté française. Cette dotation via la TVA a été fixée en 1989 par la loi spéciale de financement au niveau du budget (national) de l’enseignement de 1988 : 296 milliards de francs, soit quelque 7,5 milliards d’euros. En 1988, après les restrictions sévères, le budget de l’enseignement se situait à un point relativement très bas. On est donc parti d’une base située très bas.
Cette dotation globale est ajustée chaque année sur l’index des prix (inflation).
Elle est également multipliée par un coefficient de (dé)natalité qui indique la proportion du nombre de jeunes de moins de 18 ans dans une certaine année et en 1988, l’année qui a précédé la communautarisation. Entre 1989 et 1999, le coefficient de (dé)natalité était juste inférieur à 1, depuis 2000, il s’est situé juste au-dessus de 1 et, ces toutes dernières années, il est passé à environ 1,025. Ces vingt dernières années, le nombre d’élèves dans les classes maternelles et dans l’enseignement obligatoire (primaire et secondaire) n’a connu que des variations très limitées, et ce, dans les deux sens.
Le nombre d’étudiants dans l’enseignement supérieur, ainsi que le nombre de personnes inscrites dans l’enseignement pour adultes, a par contre augmenté en permanence. La loi de financement ne tient toutefois pas compte de cette forte croissance du nombre des étudiants et des personnes qui suivent des cours en dehors de l’enseignement obligatoire.
À l’origine, la dotation de l’enseignement n’a pas été ajustée sur l’évolution du PIB (produit intérieur brut). L’argent des augmentations salariales (en sus des ajustements sur l’index) n’était pas prévu. Ce n’est qu’en 2007 qu’il y a eu un ajustement partiel, à savoir de 91 % : si le PIB augmente de 1 %, la dotation de l’enseignement en provenance de la TVA augmente de 0,91 %. Le fait qu’on porte également en compte une baisse du PIB (comme en 2009) signifie que les budgets de l’enseignement sont soumis à des pressions lorsqu’on doit payer (au moins) la même masse salariale avec moins de moyens.
Un carcan pour le budget de l’enseignement
Dès lors, la loi de financement se muet en un carcan structurel, pour le budget de l’enseignement, du fait qu’on ne tenait pas compte de l’importante hausse permanente du nombre d’étudiants et que, pendant longtemps, le budget le budget n’avait pas été aligné sur la croissance du PIB. « Fédéraliser pour faire des économies », disait à l’époque le ministre du Budget, Hugo Schiltz, le coryphée de la Volksunie. Dans notre pays, entre 1950 et 1980, les dépenses publiques pour l’enseignement ont augmenté, passant de 3 % à environ 7 % du PIB. Avec la crise économique de 1974, il est apparu clairement que le capitalisme ne pouvait garantir une croissance durable. Pour rétablir la compétitivité des entreprises dans la période de crise, les gouvernements successifs – surtout à partir de Martens-Gol en 1981 – menèrent une politique de détricotage des salaires et d’économies dans la sécurité sociale, les services publics, le secteur social. L’enseignement fut lourdement touché et, dans les années 80, son budget redescendit en flèche. Du fait de la communautarisation, avec le mécanisme restrictif que lui a adjoint la loi de financement, la baisse relative du budget de l’enseignement s’est poursuivie. En 2010, le budget total de l’enseignement (à partir des finances publiques) en Belgique s’élève à moins de 16 milliards d’euros. Sur un PIB de 340 milliards d’euros, cela représente donc moins de 5 %. Pour en arriver à 7 % du PIB, il aurait fallu y ajouter 8 milliards d’euros.
Le refinancement grâce aux grandes grèves des enseignants francophones
La baisse relative (par rapport au PIB) du budget de l’enseignement depuis la communautarisation n’a toutefois pas été linéaire. Elle a été interrompue à deux reprises par un refinancement effectué via une modification de la loi spéciale de financement : en 1993 (accord de la Saint-Michel) et en 2001 (accord du Lambermont ou de la Saint-Polycarpe).
En essence, ce refinancement est le résultat de la lutte des enseignants et des étudiants, en particulier des grèves massives et de longue haleine des enseignants francophones en 1990-1991 et 1995-1996.
En 1990, suite à près de dix années de restrictions, les syndicats de l’enseignement réclament une solide opération de rattrapage : 6 % d’augmentation salariale. Le gouvernement de la Communauté française fait savoir que la loi de financement ne le permet pas. Les syndicats francophones des enseignants s’obstinent, toutefois, avec des grèves de longue durée et des manifestations de masse. En juin 1990, c’est la grève dans bien des écoles, et même en pleine période d’examens. Le gouvernement PS-PSC de la Communauté française pliera finalement et empruntera de l’argent pour financer cette augmentation salariale de 6 %.
Du côté flamand, le gouvernement cède plus rapidement. Une première raison, c’est la crainte des « situations à la wallonne ». Une deuxième raison, c’est que le gouvernement flamand transfère l’argent de la Région vers la Communauté. Dans Klasse (7 septembre 1990), le mensuel que reçoivent tous les enseignants flamands, Henri Duqué, conseiller adjoint de la cellule du budget du ministère flamand de l’Enseignement, explique : « Je pense que nous allons finalement avoir des situations à la wallonne. Si les enseignants ne manifestent pas encore, c’est grâce à la promesse d’une augmentation de 6 %, répartie sur trois ans. Tenir cette promesse ne pose pas de problème jusqu’à présent parce que la Communauté flamande peut se reposer sur la Région, qui est riche. En Wallonie, l’enseignement doit se contenter de ce qu’il reçoit des autorités nationales. Chez nous, la cagnotte globale des moyens financiers de la Communauté flamande complète le surcoût de l’organisation de l’enseignement qui n’est pas couvert par la loi de financement. (…) On a déjà fait des économies en réduisant considérablement les crédits d’investissement pour la construction d’écoles. Mais on ne peut faire cela que pendant quelques années. Ce qu’on a encore derrière la main, c’est la limitation du coefficient d’application du paquet complet des heures de cours. »
Après la communautarisation, hormis une réduction linéaire de l’encadrement via les coefficients d’application, le gouvernement flamand fera entre autres des économies dans l’enseignement supérieur. C’est surtout le décret sur les hautes écoles qui assure, à partir de 1996, des économies considérables via le système de l’« enveloppe fermée » (le budget a du retard sur l’augmentation du nombre d’étudiants), la forte augmentation de la pression du travail et la limitation du nombre d’enseignants nommés. Entre 1995 et 1997, le ministre Van den Bossche prévoit une opération d’économies dans l’enseignement secondaire (avec, entre autres, un arrêt des nominations), mais son projet échoue en partie en raison de la résistance des syndicats de l’enseignement.
Avec la réforme de l’État de 1993, les partis politiques francophones exigent que les Communautés reçoivent de l’argent frais pour leur enseignement. Le 16 juillet 1993, la loi spéciale de financement est modifiée : à partir de 1994, l’argent des redevances de la TV et de la radio est complètement transféré vers les Communautés. Ce refinancement limité – qui profite également à l’enseignement flamand – apporte peu de soulagement à la Communauté française qui dispose de bien moins de possibilités d’appel aux transferts des Régions (Régions wallonne et bruxelloise) que la Communauté flamande (cette dernière, auprès de la Région flamande).
En 1993-1994, partout en Belgique, les étudiants mènent des actions contre les plans d’austérité. La résistance des étudiants francophones au décret Lebrun est massive.
En 1995-1996, la ministre Laurette Onkelinx (PS) débarque avec un plan d’austérité qui, entre autres, prévoit la perte de 3000 emplois. Cela débouche sur le plus grand mouvement de grève que l’enseignement ait jamais connu dans notre pays. Les enseignants francophones ne peuvent empêcher les licenciements prévus par Onkelinx. Leur mouvement de grève se fait encore entendre quand, lors de la formation du gouvernement mauve et vert, le PS, le MR et Écolo exigent des garanties que le financement sera modifié afin de refinancer les Communautés et, partant, l’enseignement. En 2001, pour la même raison, le quatrième parti francophone, le PSC, collaborera à partir de l’opposition afin de modifier la loi spéciale de financement.
Cette loi est modifiée sur deux points, le 13 juillet 2001, dans le but de pouvoir refinancer l’enseignement. Entre 2002 et 2011, il y aura des augmentations forfaitaires annuelles des dotations émanant de la TVA pour les Communautés. Dès 2007, la dotation complète émanant de la TVA (les moyens financiers originels et complémentaires) est associée à la croissance du PIB (soyons précis : on prend en compte 91 % de cette croissance). Avec ce refinancement, l’enseignement – flamand et francophone en même temps – reçoit 2008 un montant de 1,6 milliard d’euros de moyens supplémentaires venant de la TVA.
Dans certains milieux flamands, on se montre très compatissant à propos de la grève des enseignants francophones, en 1995-1996, qui n’aurait « rien » rapporté. C’est d’ailleurs grâce à cet important et large mouvement de grève que non seulement l’enseignement francophone, mais aussi (et surtout !) l’enseignement néerlandophone ont reçu davantage d’argent à partir de 2002.
Plus riche, la Région flamande y va de son aide
En 2000, la ministre de l’Enseignement de l’époque, Marleen Vanderpoorten (VLD), expliquait : « Annuellement, quelque 50 milliards [de francs] passent de la Région flamande à la Communauté néerlandophone afin de pouvoir payer les dépenses de l’enseignement. Les montants de TVA perçus au niveau fédéral n’y suffisent depuis belle lurette. Avec la fusion entre Région et Communauté, les choses ont toujours été un peu plus faciles pour les ministres flamands de l’Enseignement que pour leurs collègues francophones. » (Discours prononcé lors du congrès de la CGSP-Enseignement, à Hasselt, le 11 mai 2000.)
De la Région wallonne aussi, il existe un transfert de moyens financiers vers la Communauté française, mais dans une bien moindre mesure. La Région flamande dispose de plus de moyens, vu qu’elle est plus riche. Les revenus et les fortunes y sont plus élevés par habitant. Il en résulte des recettes en impôts régionaux (droits d’enregistrement, droits de succession, etc.) plus importantes par habitant, ainsi qu’un apport plus important de la dotation fédérale en provenance de l’impôt sur les personnes physiques, en comparaison avec la Région wallonne.
Le refinancement reste nécessaire
Ces dernières années (du moins jusqu’en 2009), le refinancement partiel de l’enseignement à partir de 2002 a fait en sorte que ce dernier reste épargné par les nouvelles restrictions importantes et qu’il y a à nouveau – du côté flamand – de l’espace pour l’un ou l’autre investissement.
Pourtant, il reste de nombreuses urgences, comme les chiffres toujours élevés du retard scolaire et du reliquat des non-qualifiés. Le fait que, dès le départ, les deux ministres de l’Enseignement ont recouru à une opération « PPP » (partenariat entre le public et le privé qui n’a d’ailleurs rencontré guère de succès) pour la construction de bâtiments nouveaux et la rénovation, illustre parfaitement que les actuels budgets de l’enseignement sont insuffisants. Après les élections de 2009, les deux gouvernements se sont remis à faire des économies dans l’enseignement. Un refinancement de l’enseignement reste donc dramatiquement nécessaire.
La répartition des dotations au détriment de l’enseignement francophone
Jusqu’en 1988, l’enseignement était un poste du budget du gouvernement national (fédéral). La ventilation vers le secteur néerlandophone et le secteur francophone se faisait, en 1988, dans les proportions de 56,5 % / 43,5 %.
La loi spéciale de financement du 16 janvier 1989 stipulait que, durant une période de transition de dix ans, la dotation fédérale, issue de la TVA, aux deux Communautés serait ventilée dans les proportions de 57,55 % / 42,45 %. Ensuite, une simple loi devait fixer la clé de répartition définitive.
Le critère des élèves
Le 1er décembre 1999, le gouvernement Verhofstadt parvenait à un accord (l’accord de la Saint-Éloi) concernant cette clé de répartition : le nombre d’élèves dans l’enseignement obligatoire (enseignement primaire + enseignement secondaire) en dessous de 18 ans. C’était un compromis entre le point de vue des partis flamands (le nombre de jeunes flamands et francophones entre 6 et 18 ans selon lequel les Bruxellois sont répartis forfaitairement selon la formule 20 % de Flamands et 80 % de francophones) et celui des partis francophones (tous les élèves de l’enseignement obligatoire, y compris les élèves majeurs).
Chaque année, sous le contrôle de la Cour des comptes, on compte combien d’élèves (de moins de 18 ans) fréquentent les écoles de l’enseignement primaire et secondaire flamand et francophone. Depuis 2000, cette proportion détermine la clé de répartition de la dotation issue de la TVA. Depuis dix ans, cette clé de répartition reste plus ou moins la même : 57 % / 43 %.
En comparaison avec les années 1989-1999, le critère des élèves a assuré une part plus forte (de 42,45 % à 43 % environ) à l’enseignement francophone. Dans les milieux nationalistes flamands, on a poussé les hauts cris à propos d’un « nouveau vol » d’argent flamand. Il est pourtant évident que le nombre d’élèves fréquentant les écoles est un indicateur plus correct des réels besoins de l’enseignement que le nombre de jeunes résidant en territoire « flamand » ou « francophone ». Les écoles de Flandre sont d’ailleurs elles aussi financées par les autorités flamandes en fonction du nombre d’élèves et non du nombre de jeunes résidant dans la commune où l’école est installée.
Si on veut quand même mettre les points sur les i, il y a beaucoup à dire, démocratiquement parlant, sur le point de vue disant qu’il conviendrait également de compter les élèves de plus de 18 ans fréquentant l’enseignement obligatoire. Et, pour aller à la rencontre des réels besoins de l’enseignement, il vaut mieux aussi compte les étudiants de l’enseignement supérieur. La part de l’enseignement francophone serait plus élevée, dans ce cas, que celle fixée actuellement par la clé de répartition officielle.
Le « juste retour » défavorise l’enseignement francophone
À partir de 2002, un nouvel élément intervient dans la répartition de la dotation fédérale de l’enseignement aux deux Communautés. Les moyens supplémentaires issus de la TVA (suite aux hausses annuelles forfaitaires entre 2002 et 2011 et à l’alignement de l’entière dotation issue de la TVA sur le PIB depuis 2007) ne sont plus ventilés selon le critère des élèves, mais selon la part de la Communauté flamande et de la Communauté francophone dans l’impôt sur les personnes physiques (Communauté flamande = Région flamande + 20 % Région bruxelloise ; Communauté française = Région wallonne sans les germanophones + 80 % Région bruxelloise). Cette clé de répartition est à présent d’environ 65 % / 35 %. Les partis flamands appellent cela le principe du « juste retour ». En Flandre, les revenus moyens sont plus élevés (il y a moins de chômage et les salaires sont plus élevés) et, par conséquent, l’impôt sur les personnes physique par habitant y est également plus élevé. Vu qu’en moyenne, les Flamands contribuent plus à remplir les caisses de l’État, en échange, les écoles flamandes doivent également recevoir plus d’argent.
Si on appliquait le « juste retour » en Flandre même, cela signifierait qu’une école du Limbourg recevrait moins de moyens qu’une école similaire du Brabant flamand, parce qu’en moyenne, les Limbourgeois disposent d’un revenu inférieur et paient donc moins d’impôts sur les personnes physiques que les Brabançons. Personne n’accepterait un principe aussi égoïste. Pourquoi, alors, ce principe serait-il acceptable si on voulait l’appliquer à toute la Belgique ?
Parce que, depuis 2002, les moyens supplémentaires issus de la TVA sont progressivement ventilés selon la clé de répartition du « juste retour » – ils le seront complètement dès 2012 –, il y a donc des suppléments d’argent pour l’enseignement flamand.
Une correction au profit de l’enseignement francophone est nécessaire
À l’aide du tableau ci-dessous, nous pouvons montrer pourquoi l’actuelle répartition des dotations aux Communautés se fait au détriment de l’enseignement francophone. La moitié supérieure indique la situation pour l’année 2008 (ce sont les chiffres « définitifs » les plus récents).
On voit que la dotation de base émanant de la TVA et une partie (en 2008 encore 35 %, en 2009 encore 30 %, en 2010 encore 20 %, en 2011 encore 10 % et en 2012 encore 0 %) de moyens supplémentaires issus de la TVA sont répartis selon le critère des élèves, à savoir 56,91 % / 43,09 %. Le reste des moyens supplémentaires issus de la TVA et la dotation issue de l’impôt sur les personnes physiques sont répartis selon le « juste retour » ou la part dans l’impôt sur les personnes physiques : 65,24 % / 34,76 %. Dans la « dotation de l’enseignement », outre les moyens issus de la TVA, on compte également la dotation en compensation des redevances radio et TV (ventilée selon la clé de répartition réelle dans la période 1999-2002) et la dotation « étudiants étrangers ».
En Belgique, le budget de l’enseignement (à partir des moyens publics) dépasse les 14 milliards d’euros, dans ce tableau. Il y a encore, en effet, les transferts à partir des Régions (surtout au départ de la Région flamande) et, en outre, les communes et les provinces consacrent elles aussi de l’argent à l’enseignement. Tout compris, le budget global de l’enseignement s’élève aujourd’hui à quelque 16 milliards d’euros.
Ensuite, dans la moitié inférieure du tableau, nous examinons quatre scénarios « alternatifs » qui, chaque fois, rapportent un avantage à l’enseignement francophone.
Scénario 1 :
Si les moyens supplémentaires issus de la TVA étaient répartis selon le « critère des élèves », plus officiel, l’enseignement francophone gagnerait 88 millions d’euros.
Scénario 2 :
Si la dotation totale de l’enseignement était ventilée selon le critère officiel des élèves, l’enseignement francophone gagnerait 125 millions d’euros.
Scénario 3 :
Les Communautés reçoivent aussi une dotation émanant de l’impôt sur les personnes physiques, en tout, près de 5,8 milliards d’euros, en 2008. Cette dotation est destinée au financement des autres compétences des Communautés : la VRT et la RTBF, la culture, la politique de la jeunesse, les soins de santé préventifs, les crèches… Il s’agit de ce qu’on appelle les « matières liées aux personnes ». Actuellement, cette dotation émanant de l’impôt sur les personnes physiques est répartie selon le principe du « juste retour », mais il serait plus démocratique de la ventiler selon la part de la population. Un démocrate peut en effet difficilement défendre une position disant qu’un enfant wallon mérite moins d’accueil ou de soins préventifs qu’un enfant flamand parce que ses parents ont un revenu plus modeste et paient moins d’impôt sur les personnes physiques.
Une ventilation de ces 5,8 milliards d’euros selon la part de la population rapporterait 294 millions d’euros de plus à la Communauté française. Tant l’enseignement flamand que francophone sont entretenus aujourd’hui avec des moyens supplémentaires (en dehors de la dotation de l’enseignement) des Communautés et avec des transferts émanant des Régions. Mais il est un fait que l’enseignement flamand peut compter sur bien plus de financement supplémentaire que l’enseignement francophone. La raison en est que la Région flamande est plus riche et il y a aussi le fait que le « juste retour » appliqué dans la répartition des dotations issues de l’impôt sur les personnes physiques entre les Communautés et les Régions (en partie compensées par une cotisation de solidarité) joue en faveur de la Région la plus riche.
Scénario 4 :
Si nous ne ventilons pas la dotation totale de l’enseignement selon le critère officiel des élèves mais selon le nombre réel d’élèves et d’étudiants, l’enseignement francophone recevrait environ 252 millions d’euros supplémentaires.
Conclusion
Il n’y a pas que l’enseignement francophone, qui reçoit de l’argent supplémentaire via l’accord du Lambermont, mais aussi l’enseignement flamand. Du fait de l’introduction partielle du principe égoïste du « juste retour », la part relative de l’enseignement flamand augmente même.
D’un point de vue démocratique, le « juste retour » est inacceptable. Sa suppression constituerait un glissement de moyens financiers de l’enseignement flamand vers l’enseignement francophone.
Nous ne pensons pas qu’actuellement, l’enseignement flamand soit trop financé et qu’il doive sacrifier de l’argent. Il y a de nombreux besoins urgents qui réclament des moyens supplémentaires. Nous souhaitons un refinancement et de l’enseignement francophone et de l’enseignement flamand. Un retour vers un budget global de l’enseignement de 7 % du PIB signifierait près de 8 milliards d’euros de moyens supplémentaires pour l’enseignement flamand et l’enseignement francophone mis ensemble. Aussi, même après la correction nécessaire au profit de l’enseignement francophone, l’enseignement flamand profiterait encore largement d’un indispensable refinancement.
Une façon différente de traiter les élèves et le personnel, selon l’appartenance linguistique
Nous avons montré comment la communautarisation a abouti à une déformation dans le financement de l’enseignement francophone par rapport à l’enseignement flamand. Quelles en sont maintenant les retombées pour les élèves et le personnel ?
Les dépenses par élève dans l’enseignement fondamental ordinaire (écoles gardiennes et écoles primaires) sont de 22 % supérieures à celles de son homologue francophone. Pour l’enseignement secondaire, on dépense dans l’enseignement flamand 18 % de plus par élève que du côté francophone.
Ces différences considérables se traduisent en un degré d’encadrement différent, des traitements différents, un niveau différent sur le plan des moyens de fonctionnement et de l’infrastructure et ce, systématiquement au détriment de l’enseignement francophone.
Du côté flamand, le nombre d’enseignants par 100 élèves est de 10 % supérieur dans le simple enseignement primaire et de 19 % dans l’enseignement secondaire. On comprend que ce facteur joue un rôle dans la moindre qualité de l’enseignement francophone.
Dans l’enseignement flamand, le traitement de départ d’un instituteur ou d’un régent est de 25.777 euros, dans l’enseignement francophone, il est de 25.019 euros (traitement annuel brut, situation en septembre 2010). Pour un licencié débutant, le traitement annuel brut est respectivement de 32.283 euros et 31.337 euros. Avec 11 ans d’ancienneté salariale, le traitement annuel brut est respectivement de 33.834 euros et 32.860 euros pour un instituteur ou un régent et de 43.241 euros et 42.103 euros pour un licencié. Quel que soit le barème salarial ou l’ancienneté que l’on considère, le traitement est toujours plus élevé dans l’enseignement flamand.
« Condamnés à ne plus jamais plancher sur un concept total »
Quelques jours avant les dernières élections fédérales, Jean-Paul Van Bendegem, professeur à la VUB, expliquait : « Lors d’une des plus importantes élections des dernières décennies, on ne peut pas parler d’aspects fondamentaux tel l’enseignement, car ce n’est pas une compétence fédérale. En Belgique, nous sommes donc condamnés à ne plus jamais plancher sur un concept total. » (De Morgen, 10 juin 2010)
Au Parlement fédéral belge, on ne peut parler de l’enseignement parce que l’enseignement n’est pas une compétence fédérale. De nombreux dossiers, pourtant, ont un lien direct avec la politique de l’enseignement : le chômage des jeunes, le séchage des cours et la criminalité des jeunes, le contingentement du nombre de médecins (examen d’entrée, numerus clausus pour les étudiants en médecine, etc.) et l’organisation de la médecine en générale (première ligne, spécialistes, etc.), la qualité et la formation des juges, le bilinguisme des services publics et des agents de l’État (à Bruxelles), la connaissance de la langue et l’intégration des demandeurs d’asile, les défis d’une société multiculturelle…
Au Parlement flamand et au parlement de la Communauté française, on peut sans doute parler d’enseignement et voter des décrets, mais on ne peut rien changer au financement de base, car les dotations fédérales sont figées dans la loi de financement qui ne peut être modifiée au Parlement fédéral que par une majorité spéciale. Dans aucun des huit (8 !) Parlements dont la Belgique s’enorgueillit, il n’est possible de mener un débat sur une politique globale et cohérente de l’enseignement. Avec la communautarisation et son éparpillement des compétences, nous sommes effectivement bel et bien « condamnés à ne plus jamais plancher sur un concept total »… Et on viendra parler de démocratie et de responsabilisation !
Les occasions de tirer des enseignements les uns des autres et de collaborer sont sous-évaluées
Un haut fonctionnaire du département flamand de l’Enseignement et dont les états de service sont très longs, déclare : « Je suis déjà allé dans des dizaines de pays pour des échanges d’expériences et de collaboration autour de l’enseignement. Mais, avec l’enseignement francophone de ce pays, de tels échanges n’existent tout simplement pas. »
Jean Paul Van Bendegem, professeur de logique et de philosophie des sciences attaché à la Vrije Universiteit Brussel (VUB, le pendant flamand de l’Université libre de Bruxelles – ULB), de plaint de ce que les autorités flamandes préfèrent torpiller la collaboration avec l’université sœur francophone au lieu de la favoriser : « C’est même plus grave : nous nous empêche carrément d’encore réfléchir et travailler ensemble. À partir de la VUB, où je suis professeur, il est plus facile de nouer un lien de collaboration avec une université de Tasmanie qu’avec l’ULB. Pourtant, les deux campus, situés à Etterbeek, se touchent. Dans mes périodes de mauvaise humeur, je pense alors : ne serait-ce finalement pas une bonne idée de scinder la Belgique ? Dans ce cas, la VUB pourrait se remettre à collaborer avec l’ULB, nous ne recevrions plus le veto de l’administration flamande, l’ULB serait en effet à l’étranger et nous pourrions établir le contact. » (De Morgen, 10 juin 2010).
Dans notre minuscule pays multilingue, les possibilités, via des échanges linguistiques d’enseignants et d’élèves (par classes), d’apprendre la seconde langue vont de soi. Voilà des années que Piet Van De Craen (professeur à la VUB), un autorité en Europe sur le plan de l’enseignement multilingue, mène une croisade afin de convaincre les responsables flamands de l’enseignement des immenses avantages de l’enseignement par immersion. Partout en Europe, dit-il, on l’applique, sauf au Portugal, en Islande, au Danemark et… en Flandre. « Dans bien des pays, ils sont jaloux parce que nous, en Flandre, nous avons tant de langues à portée de main, mais ils sont sidérés de ce que nous ne profitons pas de cette occasion. » (De Standaard, 27 août 2010) En Flandre, on n’est pas encore allé plus loin qu’un bout d’expérience dans neuf écoles secondaires. En Wallonie et à Bruxelles, il y a 249 écoles où une partie des branches est enseignée dans une autre langue, généralement en néerlandais. Mais il y a pour l’instant peu de raison d’être satisfait des prestations globales de l’enseignement francophone dans l’enseignement du néerlandais. Du fait de la communautarisation, les écoles de Wallonie (pas à Bruxelles) ont toute latitude de choisir l’anglais comme deuxième langue, ce qui fait que l’enseignement du néerlandais est encore un peu plus compromis. Il existe toujours un chauvinisme et un mépris du néerlandais, dans certains milieux politiques et intellectuels francophones.
Les syndicats scindés et en ordre de bataille dispersé
Il est clair que la communautarisation réclame son tribut : les syndicats de l’enseignement sont de facto scindés en fonction de la langue. Face à la gendarmerie belge et au front uni de toutes les forces politiques réactionnaires francophones et flamandes, les syndicats de l’enseignement n’ont hélas pas défilé ensemble durant le grand mouvement de grève des enseignants francophones contre la perte de 3000 emplois et durant la lutte des enseignants flamands contre l’arrêt des nominations. Quand, après les élections de 2009, des économies ont été annoncées tant dans l’enseignement flamand que dans l’enseignement francophone, chaque syndicat s’est limité à une réaction dans sa propre Communauté. Le refinancement de l’enseignement requiert pourtant une modification de la loi de financement au Parlement fédéral et, surtout, une mobilisation commune des enseignants, syndicats, organisations estudiantines et parents flamands et francophones.
La pétaudière à Bruxelles parce qu’aucune politique cohérente n’est possible
L’inégalité dans la façon de traiter les élèves et les enseignants selon leur appartenance linguistique est particulièrement visible à Bruxelles. Les écoles flamandes bénéficient d’un meilleur encadrement, de plus de moyens d’action et, généralement, d’une meilleure infrastructure que les écoles francophones. Pascal Smet, à l’époque ministre de la Région bruxelloise, écrivait en 2009, dans un manifeste électoral : « Alors que Frank Vandenbroucke essaie de supprimer l’inégalité dans l’enseignement néerlandophone bruxellois, le fossé avec l’enseignement francophone s’élargit. Les enseignants néerlandophones gagnent plus, un élève d’une école primaire néerlandophone dispose de plus de moyens d’action. Les élèves de l’enseignement francophone ont plus souvent un retard scolaire, ils franchissent moins souvent la ligne d’arrivée et constituent l’écrasante majorité des 32 % de chômeurs de moins de 25 ans. Pourtant, tous sont des enfants bruxellois. » (Pascal Smet, Eén stad, één visie [Une ville, une vision], février 2009)
Maintenant, il faut bien dire que, dans certaines communes bruxelloises, l’enseignement flamand était traité durement, avant la communautarisation. Les « flamandophobes » comme l’ancien bourgmestre FDF de Schaerbeek, Nols, ont pu agir librement bien trop longtemps, grâce à la complicité des autres partis francophones. Dans certains endroits, il était malaisé pour les parents et enfants néerlandophones de trouver une école de leur langue proche de chez eux ou de ne pas subit certaines tracasseries. Jusqu’à ce jour, les communes d’Ixelles, Etterbeek, Ganshoren, Auderghem, Schaerbeek, Saint-Gilles, Uccle et Watermael-Boitsfort ont un enseignement exclusivement francophone.
Avec la communautarisation, davantage d’argent a afflué vers les écoles flamandes de Bruxelles. Le gouvernement flamand se sert de normes de faveur, pour l’enseignement néerlandophone à Bruxelles. L’enseignement francophone à Bruxelles reçoit lui aussi des moyens supplémentaires de la part du gouvernement de la Communauté française, mais dans des proportions modestes.
La communautarisation n’était pourtant pas la seule voie pour combler le retard de l’enseignement néerlandophone à Bruxelles. Une collaboration des forces démocratiques flamandes et francophones était et est plus indiquée pour écartes toute discrimination, de quelque côté qu’elle vienne.
La communautarisation a abouti à ce que pas une seule instance n’est responsable d’une politique globale de l’enseignement à Bruxelles. En 2015, selon les prévisions les plus récentes, il faudra 79 écoles supplémentaires pour 23.000 élèves de plus dans l’enseignement primaire et l’enseignement secondaire. D’après Pascal Smet, en 2030, Bruxelles aura besoin d’écoles supplémentaires pour accueillir plus de 50.000 jeunes de moins de 18 ans. (Pascal Smet, op. cit.) Quelle sera la part de l’enseignement flamand, dans tout cela ? Et celle de l’enseignement francophone ? Pour l’instant, à ce propos, on n’assiste qu’à des prises de bec. Et cela vaut également pour les partis politiques flamands entre eux.
Le manque de coordination entre l’enseignement flamand et l’enseignement francophone à Bruxelles débouche sur un absentéisme coupable des autorités. Ainsi, jusqu’il y a peu, personne ne savait combien de jeunes Bruxellois en âge d’obligation scolaire ne fréquentaient en fait aucune école. Après que les ministres Vandenbroucke (SP.a) et Arena (PS) eurent conclu un accord avec les 19 communes bruxelloises, les banques de données purent enfin être rassemblées. Et qu’est-il apparu ? « Bruxelles compte plus d’un millier de mineurs qui ne sont pas inscrits dans une école et quelque 6.000 sécheurs de cours qui devraient se rendre en classe mais qui n’y vont tout simplement pas. » (Pascal Smet, Op. sit.) Bref, aujourd’hui, on sait que 7000 jeunes en âge d’aller à l’école n’y vont tout simplement pas, ou si peu. Mais cela ne résout pas le problème pour autant.
Nulle part dans notre pays l’enseignement n’est confronté à de plus grands défis qu’à Bruxelles. L’absence de réponse des pouvoirs publics n’illustre nulle part de façon plus flagrante la faillite de la politique communautaire d’apartheid appliquée à l’enseignement.
Notre alternative
Nous avons vu qu’un refinancement de l’enseignement francophone et flamand était nécessaire. Il présuppose une réforme institutionnelle qui, en théorie, peut revêtir plusieurs formes et qui, en tout cas, présuppose également une fiscalité plus juste :
-.une révision de la loi de financement en ce sens que le fédéral accordera davantage de fonds aux Communautés ;
– une refédéralisation de l’enseignement et une augmentation du budget de l’enseignement ;
– une plus grande autonomie fiscale des Communautés (et/ou des Régions) qui se traduira par des rentrées plus importantes pour ces mêmes Communautés et par davantage de moyens pour l’enseignement.
La troisième option pourrait assurer dans le meilleur des cas un financement de l’enseignement flamand mais aboutirait certainement à un appauvrissement de l’enseignement francophone. Ce n’est donc pas une option émanant d’un point de vue démocratique. Le traitement similaire des élèves et du personnel enseignant, quelle que soit leur langue, constitue à nos yeux un point de départ fondamental.
Nous avons esquissé la problématique de l’enseignement à Bruxelles, avec ses systèmes d’enseignement bien particuliers. Certains, tant du côté francophone que du côté flamand, proposent que la Région bruxelloise reprenne des Communautés la compétence de l’enseignement à Bruxelles. Hormis une politique plus cohérente à Bruxelles, la régionalisation aurait sans doute l’avantage supplémentaire que toute la politique de l’enseignement pourrait être envisagée à partir d’un point de vue communautaire.
Nous ne pensons cependant pas qu’une régionalisation très poussée soit la seule ni la meilleure réponse à l’imbroglio actuel, avec trois Communautés, trois Régions et trois commissions communautaires à Bruxelles. Sur le plan socioéconomique, Bruxelles est à ce point liée aux deux autres Régions qu’une solution dans laquelle les Régions seraient écartées l’une de l’autre via une autonomie fiscale (très grande) ou une scission, irait complètement à l’encontre de la tendance irréversible à davantage de globalisation, d’internationalisation. L’approche du chômage des jeunes à Bruxelles requiert plus de collaboration entre les institutions d’accompagnement et de formation d’Actiris, du VDAB et du FOREM, plus de concordance entre les services que proposent la SNCB, la STIB, De Lijn et le TEC, une intervention plus cohérente et énergique de la justice contre le racisme de certains employeurs, plus de collaboration entre les écoles en Bruxelles, en Flandre et en Wallonie. Bien des enseignants des écoles bruxelloises n’habitent pas à Bruxelles. Trois Régions, cela signifie, entre autres, trois différents niveaux salariaux. Cela va-t-il favoriser la mobilité des enseignants ?
Dans un petit pays comme la Belgique, la solution la plus rationnelle est une politique nationale de l’enseignement. Un égal traitement des élèves et du personnel suppose que les mêmes lois et normes soient en vigueur dans tout le pays. Il n’y a pas de raison que des écoles similaires situées à Arlon, à Coxyde ou à Molenbeek se voient appliquer des normes différentes pour leur encadrement ou leurs moyens de fonctionnement. Il vaudrait nettement mieux que les traitements, les conditions de travail, le droit à la prépension ou à l’interruption de carrière, etc. soient discutés dans des CCT nationales.
Le principe de base de la ventilation des moyens entre les écoles réside dans les besoins réels des écoles. Et non le revenu ou la fortune des parents et donc certainement pas non plus leur capacité de payer des impôts. Le principe égoïste du « juste retour » est inacceptable.
Un financement différencié est souhaitable, par exemple au profit des écoles fréquentées par de nombreux élèves défavorisés. Dans les circonstances actuelles, cela signifie en moyenne davantage de moyens pour les écoles des grandes villes, où la pauvreté est la plus concentrée.
De même, pour les contenus des cours et les exigences de diplômes, une politique nationale de l’enseignement est bien plus indiquée. Peu d’arguments viennent à l’esprit pour justifier une différence de contenu dans l’enseignement des mathématiques ou des sciences naturelles, dans la formation en électromécanique, en infirmerie ou en médecine, selon que l’enseignement est prodigué en français ou en néerlandais.
Pour un nombre limité d’aspects, une certaine « autonomie culturelle » (par exemple, l’enseignement de la langue maternelle et de la seconde langue) ou une accentuation locale (par exemple, dans les cours d’histoire, de géographie, d’économie, etc.) peuvent être utiles.
Une politique nationale de l’enseignement signifie que ses grandes lignes doivent être établies à l’échelon national. L’exécution peut être décentralisée, via les communes, éventuellement via les provinces ou via les structures territoriales déjà présentes aujourd’hui, par exemple, les zones de fonctionnement des « plates-formes locales ou régionales de concertation » (LOP – « lokale overlegplatforms ») dans l’enseignement flamand, les bassins scolaires dans l’enseignement francophone. Ou même, éventuellement, via les trois Régions, si on estime qu’on ne peut plus revenir en arrière sur la régionalisation enclenchée voici trente ans ou que cette même régionalisation présente certains avantages.
